Sitagliptin Phosphate

开篇痛点：首仿 180 天独占的"金本位"，被 IRA 撬动了 做仿制药出海的人都知道一句话：首仿定生死，180 天定回报。Hatch-Waxman 法案给首家递交 PIV 认证（专利挑战）ANDA 的企业一段 180 天独占期，让它能在没有其他仿制药竞争的窗口里独享定价权与渠道先手。这是过去 40 年美国仿制药经济的"金本位"——谁拿到 first-filer，谁就把一段确定性现金流装进兜里。 但 2026 年 1 月 1 日，这道金本位被一项法案实质性撬动：通胀削减法案（IRA，Pub. L. 117-169，2022 年 8 月签署）授权 CMS 就 Medicare 高支出品牌药谈判"最高公平价格"（MFP）。第一批 10 个谈判品种的谈判价正式生效——apixaban（Eliquis）、rivaroxaban（Xarelto）、sitagliptin（Januvia）、empagliflozin（Jardiance）、dapagliflozin（Farxiga）、sacubitril/valsartan（Entresto）、etanercept（Enbrel）、ibrutinib（Imbruvica）、ustekinumab（Stelara）、insulin aspart（Fiasp/NovoLog）。谈判价较 2023 年 30 天供应标价降 38%–79%，均价较标价降约 62%、较净价降约 50%。 问题随之而来：首仿 180 天独占期内的定价参照系，本来就是品牌方的净价。IRA 把品牌价压低一半，仿制药在 180 天独占期的峰值收入同步被压缩。过去立项会上"首仿必抢"的常识，正在变成一道需要重新算账的题。本文用上面 10 个代表品种做一张量化对照表，并给出"抢首仿 vs 等稳态"的决策树。 需要先澄清一个常被混淆的点：IRA 的 MFP 只作用于品牌药，且仅在 Medicare 渠道内强制执行；仿制药在专利到期/首仿获批后照常上市，不直接受 MFP 约束。但 180 天独占的价值，是剩余品牌价的函数——品牌价被压低，独占期的"价格差红利"就被压低。这是 IRA 影响首仿经济学的唯一传导路径，却是决定性的。一、IRA 价格谈判机制与 MFP 的法律根基1.1 IRA 与 Social Security Act §1191–1193 IRA（Pub. L. 117-169，Title XI）在《社会保障法》中新增 §1191–1193（42 U.S.C. §1320e 系列），授权 HHS Secretary 就选定药品与制造商进行"善意谈判"，确定"最高公平价格"（Maximum Fair Price, MFP）。MFP 不是建议价，而是品牌方在 Medicare 渠道销售的法定价格上限。 机制要点： 选定标准：高 Medicare 支出、单一来源（无仿制药/生物类似药竞争）、上市时长超过 7 年（小分子）或 11 年（生物制品）。具体阈值：Part D 品种需满足 12 个月内 Medicare 总毛支出超过设定门槛（首批为约 $200M/年，2026 起按 IRA 法定公式动态调整）。 谈判节奏：第一批 10 个 Part D 药品 2026.01.01 生效；第二批 15 个 Part D 药品 2027 生效；第三批起纳入 Part B 注射剂，2028 起扩展至每年最多 20 个。这意味着 IRA 的覆盖面是逐年扩张的，今天不在名单里的品种，3 年后很可能进入。 价格上限公式：以非联邦平均制造商价（non-FAMP）为起点，结合上市年限、治疗领域、研发成本等因素谈判确定；法定上限约为 non-FAMP 的 40%–75%。谈判中 CMS 会召开三次正式会议，品牌方可提交反报价，最终价在 CMS 初始报价与品牌方反报价之间收敛。 执行与罚则：品牌方若拒绝谈判，将被征收消费税（excise tax），税率从销售额的 186% 起跳，最高 340%，事实上不可承受。这构成了 IRA 谈判的强制性后盾。1.2 第一批 10 个谈判品种（2026.01.01 生效）的实际降价幅度 CMS 在 2024 年 8 月 15 日公布第一批谈判结果，2026 年 1 月 1 日正式生效。10 个品种在 2023 年合计 Medicare Part D 总毛支出约 562 亿美元，占 Part D 总支出约 20%。下表是 30 天供应量、以 CMS Fact Sheet 为准的官方数据： 品牌药 通用名 厂商 2023 标价 2026 MFP 较标价降幅 Januvia sitagliptin Merck $527 $113 79% Fiasp/NovoLog insulin aspart Novo Nordisk $495 $119 76% Farxiga dapagliflozin AstraZeneca $556 $178.50 68% Enbrel etanercept Amgen $7,106 $2,355 67% Jardiance empagliflozin BI / Lilly $573 $197 66% Stelara ustekinumab J&J $13,836 $4,695 66% Xarelto rivaroxaban J&J $517 $197 62% Eliquis apixaban BMS / Pfizer $521 $231 56% Entresto sacubitril/valsartan Novartis $628 $295 53% Imbruvica ibrutinib AbbVie / J&J $14,934 $9,319 38% 10 个品种降幅区间 38%–79%，均价较标价降约 62%；由于品牌方在 Medicare 渠道通常已通过 rebate 给到约 25%–35% 的净价折扣，CMS 自己的估算显示 MFP 较 2023 年净价仍降约 50%。这是一个结构性·长期的参照系下移，而非一次性波动。 一个常被国内立项会忽略的细节：MFP 仅在 Medicare 渠道强制，但商业保险和 PBM 在合约谈判时普遍以 MFP 为"公平价"参照。即便商业渠道价不等于 MFP，PBM 也会用 MFP 倒逼品牌方（及仿制药上市后的定价）让利。因此 MFP 的真实传导范围远超 Medicare 本身。二、首仿 180 天独占的经济学：Hatch-Waxman 的"奖赏"2.1 21 U.S.C. 355(j)(5)(B)(iv) 的 180 天独占机制 Hatch-Waxman 法案（1984）规定，首位递交附 PIV 认证（声明品牌专利无效或不侵权）ANDA 并获得商业批准的仿制药企，享有 180 天独占期（21 U.S.C. 355(j)(5)(B)(iv)）。在这 180 天内，FDA 不得批准其他 PIV 递交者的 ANDA。立法本意是用一段"准垄断"奖赏挑战专利的勇气，加速仿制药可及。 独占期价值的三个定价支点： 参照价：品牌方当时的净价（WAC − rebate − 其他折扣），是仿制定价的基准； 仿制药折扣：首仿通常定价为品牌净价的 60%–80%（不是"半价"，是按品类竞争程度调整）； 销量：首仿上市后 6 个月，可抢占品牌原销量的 30%–60%（视品类与渠道）。 简化公式（用于后续量化）： 首仿 180 天独占期收入 ≈ 销量 ×（品牌净价 ×（1 − 仿制药折扣率））× 180/365 需要补充两个常被忽略的边界规则： ** forfeiture（丧失）规则**：若首仿者在获批后 75 天内未上市，或在 ANDA 递交后 30 个月内未获批准，180 天独占期可能被触发 forfeited，由后续递交者接替。IRA 压缩收益后，forfeiture 的边际损失变小，但仍是立项评估的硬性时钟约束。 共享（shared exclusivity）规则：若同一日有多家递交 PIV 且均获批准，180 天独占期由这些"同日首仿"共享，独占期收入按市场份额分摊。这是中国多家 ANDA 在审的 DOAC 类品种（Eliquis、Xarelto）面临的最大不确定性——抢到的不是独占，而是"分占"。2.2 IRA 之前：黄金时代的"五倍回报" 在 IRA 生效前，对于年销售额 5 亿–20 亿美元的中等以上品种，首仿 180 天独占期收入可达 5000 万–3 亿美元，对应前期 ANDA+BE+研发投入（约 150 万–250 万美元）的 20–100 倍回报。这是过去 30 年中国仿制药企争抢 first-filer 的根本动力——一次抢中，足够覆盖整条产品线的失败成本。 但 IRA 把这个模型的分母端压低了：品牌净价被 MFP 直接砍掉 50%，仿制药上市后的定价参照系同步下沉，独占期收入峰值同步被压缩。这是下文量化表的核心逻辑。三、IRA 如何改写首仿经济模型：参照系下沉3.1 传导路径：MFP → 品牌净价 → 仿制参照价 → 独占期收入 IRA MFP 不直接约束仿制药价，但通过三条路径传导到首仿经济模型： 路径 A（参照价下沉）：仿制药上市后定价习惯为品牌净价的 60%–80%。品牌净价被 MFP 压低 50%，仿制参照价同步下沉。 路径 B（AG 提前介入）：品牌方面临 MFP 收入压缩，更倾向于在 LOE 前推出授权仿制药（authorized generic, AG），稀释首仿 180 天独占收入。 路径 C（销量分流）：MFP 让品牌药在 Medicare 渠道变得相对"可负担"，部分患者留在品牌药上，仿制药抢销量节奏放缓。 三条路径叠加，首仿 180 天独占期的峰值收入被系统性压缩。3.2 量化模型：pre-IRA vs post-IRA 设品牌原净价为 P，仿制药折扣率为 d（取 30%，即首仿定价 = 70% × 品牌净价），180 天独占期销量为 Q。 pre-IRA 独占期收入 ≈ Q × P × (1 − d) × 180/365 = Q × 0.7P × 0.493 post-IRA 独占期收入 ≈ Q × (P × (1 − MFP 折扣)) × (1 − d) × 180/365 其中 MFP 折扣取该品种 CMS 公布的降幅。若某品种 MFP 降幅 60%，则 post-IRA 独占期收入仅为 pre-IRA 的 40%——压缩幅度 = 60%。这是 IRA 对首仿独占价值最直接、最量化的影响。3.3 数值演算：以 Eliquis（apixaban）为例 Eliquis 是 2023 年 Medicare Part D 支出最高的抗凝药，约 392 万 Medicare 受益人使用。设 pre-IRA 品牌净价 P ≈  天（按标价近似，实际净价经 后约400– ，本文取420 做演算）。仿制药折扣率 d = 30%（首仿定价 = 70% ×  294）。Eliquis 年销量 Q（按 30 天等价剂量计）约 4700 万盒。 pre-IRA 180 天独占期收入 ≈ 4700 万 × 0.493 ×  6.81 亿 post-IRA 180 天独占期收入：MFP =  ，品牌净价被压至231，首仿定价 = 70% ×  161.7；收入 ≈ 4700 万 × 0.493 ×  3.75 亿 压缩幅度 ≈ 1 −  6.81 ≈ 45% 这个 45% 与第四章估算表的"45%–55%"区间一致。Eliquis 是 10 个品种里"中等降价（56%）+ 多家中国 ANDA 在审"的典型——首仿独占期收入被砍掉约一半，但绝对值（ 亿）仍远高于前期投入（约200 万–$250 万），立项会结论仍是"值得抢"，但抢之前必须算清楚：被几家分摊、PIV 诉讼成本、AG 是否提前介入。四、10 个代表品种首仿峰值压缩幅度量化表 按下式估算每个品种的"首仿 180 天独占期峰值压缩幅度"： 压缩幅度 ≈ MFP 较标价降幅 × 调整因子 调整因子考虑：AG 介入概率（生物制剂>小分子）、销量结构（Medicare 占比）、PIV 竞争者数量。下表是估算值，用于立项会方向性判断，非精确预测。 品牌药 MFP 降幅 估算首仿峰值压缩 备注 Januvia 79% 75%–85% 降幅最大，DPP-4 类仿制竞争激烈 Fiasp/NovoLog 76% 60%–70% 胰岛素类已有 biosimilar 通道分流 Farxiga 68% 60%–70% SGLT2 类，AG 概率高 Enbrel 67% 55%–65% 生物类似药 dance，AG 必然介入 Jardiance 66% 55%–65% SGLT2 类，PIV 竞争激烈 Stelara 66% 50%–60% 生物类似药已陆续上市，独占期短 Xarelto 62% 50%–60% DOAC 类，中国多家 ANDA 在审 Eliquis 56% 45%–55% DOAC 类，首仿争夺最激烈 Entresto 53% 45%–55% 复方制剂，PIV 难度大 Imbruvica 38% 35%–45% 肿瘤药，BTK 抑制剂，PIV 难度极高 读表要点： 10 个品种平均首仿峰值压缩约 55%——即 post-IRA 首仿 180 天独占期收入平均只剩 pre-IRA 时代的约 45%。 Januvia、Fiasp 等"高降价 + 多仿制竞争"品种，独占期价值被压缩最狠；首仿抢夺的边际收益已逼近前期投入。 Imbruvica 等"低降价 + 高 PIV 难度"品种，独占期价值受影响较小，但 PIV 诉讼成本与时间风险也最高。 注意：上表是"峰值收入压缩"而非"NPV 转负"。NPV 是否仍为正，还需看品种体量、销量结构与折现率。 横向对比：10 个品种平均压缩约 55%，但方差很大——Januvia 类深降价品种压缩到 80% 以上，Imbruvica 类浅降价品种仅压缩 40%。这意味着 IRA 对首仿独占价值的影响不是"一刀切 50%"，而是按品种属性分层。立项评估必须按品种单独测算，不能套用平均值。 时间维度：MFP 每年由 CMS 重新公布，可能进一步下调。立项 5 年期模型应假设 MFP 在未来 3 年内再有 5%–10% 的下行空间，而非把当前 MFP 当成永久不变的价格。五、抢首仿 vs 等稳态：决策树5.1 决策分支因素 立项会上"抢首仿还是等稳态"，应至少拆解为五个分支因素： PIV 专利挑战难度：橙皮书专利数、API/制剂/用途专利分布、是否有 Teva v. Amneal 类可 delist 专利； 市场体量：品牌原年销售额（> 亿为大型，1–5 亿为中型，<$1 亿为小型）； IRA 降价深度：MFP 降幅（>70% 为深降价，50%–70% 为中，<50% 为浅）； 首位递交竞争者数量：>1 家在审，独占期可能被分摊或丧失； LOE 时点：距离专利到期还有多久（<2 年紧迫，>5 年可观察）。5.2 决策树文字版 决策树要点： "抢首仿"的最强场景：PIV 难度低 + 大型市场 + LOE 临近（<2 年）。这是经典 first-filer 黄金场景，IRA 不会改变这一档的结论。 "等稳态"的最强场景：PIV 难度高 + IRA 深降价（>70%）+ 多家在审。这类品种即便抢到首仿，独占期峰值被压缩 60%–80%，且诉讼成本可能吃掉剩余收益。 中间档（PIV 中等 + 中等降价 + 中型市场）是最难判断的，建议用上文量化模型把 NPV 算出来，对照"等稳态" 5 年累计现金流做对比。5.3 三个典型场景案例 场景一：Eliquis（apixaban）——抢首仿。MFP 降 56%，PIV 难度中等（核心专利 2026–2028 到期，有中国多家在审），市场体量超  亿（ 支出约16.5 亿）。决策树走 Q1→Q3→Q4→Q5：PIV 中等→1 家在审概率低（多家在审，但首批递交者窗口仍可抢）→大型市场→LOE 临近。结论：抢。但要做好独占期被 2–3 家共享、AG 提前介入的预算。 场景二：Januvia（sitagliptin）——等稳态。MFP 降 79%（最深档），DPP-4 类仿制药多家在审，专利 2026–2027 到期但 Merck 已推 Januvia + metformin 复方延长生命周期。决策树走 Q1→Q2→Q3：PIV 中等→深降价→多家在审。结论：等稳态。即便抢到首仿，独占期峰值被压缩至 25% 以下，前期 PIV 诉讼成本（ 万 300 万）几乎吃掉独占期剩余收益。 场景三：Imbruvica（ibrutinib）——长期观察。MFP 降 38%（最浅档），但 BTK 抑制剂 PIV 难度极高，生物制剂周边专利林立，肿瘤药 LOE 通常滞后。决策树走 Q1→Q2→Q4：PIV 高→浅降价→大型市场（2023 年销售超 $15 亿）。结论：长期观察，先储备 PIV 论证，等待专利诉讼明朗或生物类似药 dance 介入后再决策。六、对出海中国仿制药企的实操启示6.1 立项评估清单 把 IRA 影响纳入首仿立项评估的标准动作： 核查品种是否在 IRA 谈判名单：CMS 官网查第一批（2026）/ 第二批（2027）/ 第三批（2028）名单； 取 MFP 降幅：填入"首仿峰值压缩幅度"估算公式，得出 post-IRA 独占期收入峰值； 评估 PIV 难度：橙皮书专利数、可 delist 专利比例（参照 Teva v. Amneal 标准）； 查首位递交竞争者：FDA 专利挑战数据库 + Paragraph IV Certified ANDA Listings； 算 NPV 否决线：若（MFP 折扣 + 费用上调幅度）> 45% 组合阈值且无大型市场支撑，直接否。6.2 策略选择 抢首仿策略：适用于 PIV 难度低、市场体量 $5 亿+、LOE 临近（<2 年）的品种；IRA 即便压缩 50%，绝对值仍可观。 等稳态策略：适用于 PIV 难度高、深降价（>70%）、多家在审的品种；先观察首位 PIV 诉讼结果，伺机以第 2/3 递交者身份进入，避开诉讼成本。 组合策略：用"抢首仿"品种的独占期现金流，对冲"等稳态"品种的等待成本，整条产品线保持滚动。6.3 关键提示 IRA MFP 作用于品牌药，仿制药仍在专利到期/首仿后上市；180 天独占价值是剩余品牌价的函数。这是理解 IRA 影响首仿经济学的核心——不是"独占期机制变了"，而是"独占期的奖赏被压低了"。Hatch-Waxman 的 180 天独占仍在，法律地位未变；变的是它的"含金量"。 另一个常被忽略的提示：IRA 第二批 15 个品种（2027 生效）已于 2025 年初公布，第三批将纳入 Part B 注射剂（2028）。中国仿制药企在做 5 年立项规划时，应把"是否进入下一批 IRA 谈判名单"作为标准风险因子纳入评估，而非只看当前批次。6.4 授权仿制药（AG）的提前介入风险 IRA 压缩品牌方在 Medicare 渠道的收入后，品牌方更倾向于在 LOE 前推出 AG（授权仿制药），由自己的仿制药事业部或合作方提前进入市场，从源头稀释首仿 180 天独占期的"准垄断"红利。这对生物制剂（Enbrel、Stelara 类）尤其明显——这类品种的"专利 dance"周期长，AG 几乎必然在首仿获批前后出现。立项评估时要把"AG 是否已备案/已上市"作为独立风险因子：若 AG 已存在或确定推出，首仿独占期销量应按 50%–70% 折算，而非满档计算。6.5 与 GDUFA III 费用上调叠加的复合压力 本文聚焦 IRA 对收入端的影响，但立项会不能忽视 GDUFA III 在 FY2026 的费用上调——ANDA 申请费由  升至358,247（+11%）。费用端 +11% 与收入端 −45% 至 −55% 的复合挤压，会让原本边际可做的品种滑入否决区。建议把本文的"首仿峰值压缩幅度"与 FY2026 GDUFA 费用上调做交叉敏感性分析：当（MFP 折扣 + 费用上调幅度）> 45% 组合阈值，且品种年销售额 < $2 亿时，直接进入"等稳态"队列，不再抢首仿。七、下期预告（三选一，留言告诉我们你最想看哪个） 我们准备围绕"IRA 与仿制药经济模型"继续深挖，下期将从以下三个选题中择一推出，欢迎在评论区投票： A.《IRA 第二批 15 个谈判品种（2027 生效）对中国仿制药立项池的冲击评估》——逐品种拆解降幅、PIV 难度、首仿窗口，附立项池重新排序表。 B.《IRA Part B 谈判（2028 起）：注射剂仿制药/Biosimilar 的定价参照系重构》——聚焦 Part B 注射剂，医美、肿瘤、自免注射剂的仿制经济模型重算。 C.《MFP 折扣与 340B / Medicaid rebate 的叠加效应：品牌净价还能跌多少？》——把 MFP、340B、Medicaid rebate、商业 PBM rebate 放进同一坐标系，算品牌药"真实净价"底线。 关注「药捷注册」，下一期我们挑票数最高的选题深讲。 如果你对 IRA 与首仿 180 天独占还有具体问题，欢迎在评论区留言：你最想了解哪一步？是 10 个品种中某一品种的详细经济模型、决策树某一分支的细化，还是如何与 FDA 专利挑战数据库对接？我们将挑选高频问题，在后续文章中逐一拆解。 相关阅读 CDFI：《清洁验证技术指南》深度解读（中美欧对比） 欧盟CEP注册制度、申报资料要求及常见问题（中美欧对比） SAMR：《药品注册管理办法》深度解读（中美欧对比） WHO 药品生产技术转移指南（TRS 1044 Annex 4 ）解读  （中美欧对比） CFDI最新发布：《药物非临床安全性评价研究机构年度报告指南（征求意见稿）》解读（中美欧GLP年度报告制度对比  ） CDE：《药品注册核查检验启动工作程序（试行）》 解读（中美欧对比） CDE：《药物研发与技术审评沟通交流会议申请的资料参考 》深度解读（中药、化药、生物制品） 【干货分享】eCTD 模块撰写核心要点与模板详解 CDE重磅｜NMPA《eCTD v4.0指导原则（征求意见稿）》深度专业解读｜从元数据架构到落地实操全析 CDE最新：《细胞治疗药品范围和归类技术指导原则（2026年版） 》深度解读 CDE最新发布《基因治疗药品范围和归类技术指导原则 》深度解读 CFDI：药品注册核查要点与判定原则(药物临床试验) （修订稿征求意见稿）深度解读 NMPA：药物临床试验质量管理规范 （2026年修订）深度解读 NMPA: 《药品上市许可优先审评审批工作程序（试行）》深度解读 FDA 2438 合规项目指南解读 Chapter 48：体内生物等效性 如有注册相关的问题，可以加小编微信交流，或私信小编！ 关注❤️药捷注册，医药注册更快捷！ 参考法规文献 Inflation Reduction Act of 2022（IRA, Pub. L. 117-169, 2022-08-16）— 药品价格谈判授权的立法基础。 Social Security Act §1191–1193（42 U.S.C. §1320e-1 et seq., 由 IRA Title XI 新增）— Medicare 药品价格谈判机制与 MFP 法律定义。 CMS, Medicare Drug Price Negotiation Program: Negotiated Prices for Initial Price Applicability Year 2026（Fact Sheet, 2024-08-15）— 第一批 10 个谈判品种 MFP 官方公布。 CMS, Medicare Drug Price Negotiation Program: Initial Guidance（2023-06）— 谈判程序实施指南首版。 CMS, Medicare Drug Price Negotiation Program: Revised Guidance（2024-03 / 2025 更新）— 谈判程序修订指南。 CMS, Explanation of the Agreement for the Negotiated Maximum Fair Price（2025-03）— 各品种谈判价格说明文件。 HHS ASPE, Issue Brief: Pricing Trends for the Drugs Selected for the First Cycle of Negotiation（2024-08）— 第一批品种历史定价分析。 Hatch-Waxman Act（Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act of 1984, Pub. 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Dec. 2024) — 橙皮书"API 主张标准"判决（影响 PIV 难度评估）。 Congressional Budget Office（CBO）, Effects of Drug Price Negotiation on Federal Spending and Medicare Drug Prices（2024）— IRA 药价谈判财政影响评估。 HHS ASPE, The Inflation Reduction Act's Medicare Drug Price Negotiation: Estimated Savings（2024-08）— IRA 节约估算报告。 KFF, Explaining the Prescription Drug Provisions in the Inflation Reduction Act（2023-09 / 2025 更新）— IRA 处方药条款综述。 CMS, Part D Contract Year 2025 Policy and Technical Changes Final Rule（2024-05）— Part D 政策与 MFP 实施细节。 National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, Ensuring Access to Affordable Drugs（2024）— 药品可及性与定价改革综合报告。 U.S. Court of Appeals for the Third Circuit, Merck v. Becerra（2025）相关判决 — 品牌方对 IRA 谈判合宪性挑战（合宪性判定与首仿参照系稳定性相关）。

点击蓝字，关注我们 导读 本文翻译自Public Oversight of Publicly Supported Pharma，作者Laura E. Dolbow，原文发表于《宾夕法尼亚大学法律评论》2026年第5期。 摘要 由联邦资金资助开发的药品价格已经受到大量政治关注。1980年，国会通过立法，扩大私人公司取得这些发明专有权的机会，以鼓励企业将由联邦资金资助开发的发明商业化。与此同时，国会赋予机构权力，以监督企业如何使用这些专有权。近年来，药品价格改革倡导者利用这些公共监督工具作为推动政治变革的抓手。 不过，联邦资金并不是联邦政府支持药品开发的唯一方式。自1980年以来，国会已经创设了大量其他激励措施，鼓励企业开发新的药品产品，范围从Medicare补贴到税收抵免，再到专利保护和监管排他性。然而，国会很少为药品创新中的这些其他公共投资建立公共监督结构。 本文主张，国会应当为药品监管建立更多公共监督结构。公共问责对于使监管者和公众能够监督公共投资是否服务于政策目标至关重要，例如是否促进公众广泛获得具有社会价值的新药。然而，现有立法框架在很大程度上将药品定价决定留给私人公司的自由裁量，同时公众几乎无法了解各种监管激励如何相互作用并影响药品开发。作为第一步，国会应当要求更集中地披露公共投资如何助力具体药品产品。逐药品提高透明度，可以帮助创新政策辩论获得信息支撑，并凝聚政治支持，以推动进一步的实质性药品价格改革。 引言 处方药定价是美国两党共同关注的问题。美国支付的药品价格居世界最高。面对高昂价格，许多美国人难以负担处方药。高药价也给公共预算带来压力。Medicare每年在处方药上支出数十亿美元，占全国处方药支出的相当大比例。此外，除了药品可及性和公共支出的关切之外，美国药品价格也引发了广泛的创新政策担忧。 如果高价格首先能够鼓励企业开发新的、具有社会价值的药品，那么从创新政策目标看，短期内限制药品可及性的高价格可能是可以正当化的。然而，许多学者和政策制定者认为，高药价并不总是与这一总体规范目标相一致。一项重要批评是，考虑研发（research and development, R&D）成本、生产成本和行业平均利润等因素，价格高于激励投资所需的水平。另一项批评是，价格并未与治疗价值相联系。即使科学证据使人怀疑某种药品的有效性，现行体系仍允许企业收取高价。治疗价值与价格之间缺乏联系，引发了这样的担忧：该体系正在鼓励对社会边际收益有限的药品过度投资，同时对更具社会价值的创新投资不足。在这些争论中，由联邦资金资助开发的药品持续受到大量政治关注，并在近期促成了一些渐进式改革。 关于药品价格的创新政策辩论，集中于如何校准制药公司的财务回报，以最好地服务创新政策目标。本文考察旨在鼓励药品开发的监管中的另一个面向：关于财务回报的决定是如何作出的，以及其中公共问责的水平如何。公共问责是行政法的一项核心价值，对于审议性、回应性和包容性的民主至关重要。问责结构使公众和监管者能够监测公共项目是否服务于总体政策目标。相应地，公共监督能够为政策辩论提供信息，并为实质性改革争取政治支持。 本文认为，现有公共问责结构在吸引政治关注联邦资助药品价格方面发挥了作用。1980年，国会通过立法，旨在通过扩大对公共资助研究成果的专有权，激励新发明的商业化。在国会为联邦资助研究提供更多私人权利机会的同时，它也保留了机构的重要工具，用于监督私人公司如何使用其公共投资。药品价格改革倡导者利用这些公共监督工具推动变革，促使行政部门近期实施了渐进式改革。 然而，针对联邦资助药品的药品价格改革范围有限。要回应美国药品价格引发的更广泛创新政策关切，监管者需要考察更广阔的监管格局，这些监管既促成药品开发，也推动高药价。自1980年以来，国会通过了大量其他法律以激励药品开发，范围从税收抵免到专利保护、监管排他性和健康保险补贴。 本文考察这一更广阔的格局，以分析其他现有公共问责工具能否被用于推动进一步的药品价格改革。文章显示，面向药品开发的各种公共支持相互作用，为新药品产品提供了可观的财务利益。然而与此同时，关于这些公共项目在推进政策目标方面实际效果如何的信息很少，例如它们是否鼓励开发新的、具有社会价值的药品。此外，这些公共支持形式的结构安排，使私人公司在为新药定价时拥有广泛自由裁量，公共问责却很少。最终，本文主张国会应当提高药品监管中的公共问责，首先要求以逐药品为基础，更强制性地披露药品开发的各种支持形式。 本文分三部分展开。第一部分考察联邦资助药品监管中的公共问责。它分析两类公共问责工具的作用：透明度以及对价格的监管权力。随后，本文探讨改革倡导者如何利用现有公共问责工具推动变革，并在实践中促成一些渐进式改革。接着，本文讨论仅以联邦资金为药品价格改革抓手的局限。 第二部分考察其他药品监管形式中的公共问责工具能否用于实施更广泛的药品价格改革。它考察创造新药开发激励的更广泛法律格局，以及针对这些激励的公共监督工具。文章显示，国会已经建立了一个为药品开发提供广泛公共支持的体系，包括税收抵免、专利保护、食品药品监督管理局（Food and Drug Administration, FDA）监管排他性和健康保险补贴。不过，国会创设的公共监督工具较少。定价决定在很大程度上被留给私人公司，几乎没有监管监督，只有Medicare项目中针对有限药品的价格谈判例外。此外，尽管有一些公开信息显示各种公共支持形式如何与特定药品产品相联系，但其他信息分散且难以定位，或者根本不公开。 第三部分主张，现行药品监管并不具备充分的公共问责结构。本文建议，作为提高整个体系公共问责的第一步，国会应当要求以逐药品为基础，更强制性地披露药品开发中的公共和私人投资。集中化、标准化的公共信息可以帮助创新政策辩论获得信息支撑，并凝聚政治支持，以推动更广泛的实质性改革。收集信息作为政治变革的催化剂将具有现实意义，因为尽管公众广泛支持，药品价格改革一直遭遇政治障碍。本文建议国会扩展 FDA 审批程序中现有的强制披露要求，为公众、研究人员和监管者在未来提供更好的信息。 一、联邦资助药品的公共问责 近年来，联邦机构利用现有公共监督工具实施了渐进式药品价格改革。本部分描述公共问责在药品监管中的一般作用，重点关注透明度和对价格的监管监督。随后，本文分析药品价格改革倡导者如何将针对联邦资助药品的现有公共监督工具用于改革，并考察以药品开发的联邦资金作为药品价格改革抓手的局限。 A. 公共问责的作用 “问责”是一个宽泛术语，涵盖良治价值的多个方面，而这些价值是行政法的基础。民主治理通常要求政府对公众负责。问责要求政府行为者解释其行为，使公众能够监测、评价并质疑政府行为。问责的另一个方面是，民主政府应当回应受影响公众的观点，并在决策中考虑多元视角。安雅·伯恩斯坦和克里斯蒂娜·罗德里格斯教授将问责描述为政府具有“审议性、包容性和回应性”时所发生的状态。本文关注促进药品监管中公共问责的两类公共监督工具：透明度和对价格的监管监督。 1. 透明度 透明度是药品监管中公共问责的核心方面。关于公共投资的公开信息，使公众能够监督这些投资如何被使用。这包括专家以及制定公共项目规则的监管者所进行的监督。公共监督之所以重要，是因为它使专家和监管者能够评估公共项目在实践中是否服务于其总体政策目标，以及是否应当对项目作出调整。公开信息还能够为公共讨论提供信息，并增强公众对改革的支持。此外，关于公共资金如何被使用的公开信息，可以增强公众对监管项目的信心，而这又有助于维持公众继续支持这些公共投资的意愿。 就药品监管而言，关于单个药品产品的价格、公共投资和私人投资的透明度十分重要，它使公众能够评估公共项目是否服务于总体政策目标，例如鼓励公众广泛获得具有社会价值的新药。尽管学者们在阐明确定公平药品价格的最佳方法时采取不同路径，但他们通常同意，对药品价格的规范性评估取决于财务回报如何与药品产品的治疗价值、R&D 投资和生产成本相联系。因此，关于这些因素的公开信息，对于为公共审议以及如何配置政府支持的政治选择提供信息至关重要。关于单个药品产品的信息，对于理解监管项目在一线如何影响药品开发和药品可及性尤其重要。 2. 对价格的监管监督 在药品开发语境下，对药品价格的问责，是整个监管体系中公共问责的另一个重要方面。价格之所以是评估药品监管的核心，是因为为药品开发提供公共支持的监管最终旨在影响药品制造商的财务回报，并因此影响其激励。通过更高价格获得的更高财务回报，会为开发药品提供更强激励。由于财务回报是这些项目目标的核心，药品监管是否服务于其目标，在很大程度上取决于药品制造商对商业化产品收取的价格。比如，如果药品价格使制造商能够获得与治疗价值、R&D 投资或生产成本并不相关的财务回报，那么高价格可能并未服务于总体政策目标。 当药品价格被留给私人药品制造商自由裁量时，公共问责很少。公司主要基于股东的财务利益作出决定，而不是基于包括患者、保险人和纳税人在内的完整利益相关方范围。公司作出这些决定时透明度也很低，几乎不提供有理由说明的解释，也很少提供审议机会。 尤其是在药品领域，药品制造商在为新的处方药定价方面拥有广泛自由裁量。例如，当一种药品没有面临仿制药竞争时，制造商可以在没有仿制药竞争者压力的情况下，按照市场所能承受的水平收费。消费者需求在药品市场中施加的压力也不如在其他一些市场中那么大，因为许多药品对人体健康必不可少，而且保险往往会补贴药品购买。因此，当公司拥有设定药品价格的权力时，它们就拥有基于私人公司利益定价的广泛自由裁量。 然而，当机构拥有药品价格决策权时，就会向体系中注入更多公共问责。机构可以考虑高药价是否由总体创新政策目标所正当化，而不是主要关注股东价值。此外，机构能够考虑并回应药品制造商之外受影响公众的观点，包括患者、保险人和纳税人。机构通常还被要求公布其决定并解释其理由，这促进了公共监督。因此，监管监督通过提供审议性、回应性和包容性的结构，促进公共问责。 此外，机构决定接受国会监督。因此，国会可以向机构反馈，高价格究竟是在帮助推进国会关于奖励有益研究的政策目标，还是并未服务于创新政策目标。国会和总统监督还可以帮助确保机构在决策中将公共偏好与机构的专业判断一并考虑。如果公众成员对机构关于价格的决定不满，他们可以直接向机构表达观点，也可以通过选举以及向民选代表反馈来间接表达观点。因此，监管者参与药品价格决定，是药品监管中公共问责的关键组成部分。 B. 联邦资助药品的公共监督 美国政府通过国立卫生研究院（National Institutes of Health, NIH）资助，是全球最大的药品 R&D 资助者。NIH 资助大量第三方研究，包括大学中的学术研究。NIH 雇员也开展研究，随后 NIH 有时会将 NIH 开发发明上的专利许可给第三方。研究显示，大多数 FDA 批准药品都直接或间接受益于 NIH 资助的研究。 除美国国立卫生研究院（NIH）的投资外，联邦政府还通过其他方式资助生物医学研究，包括国防部、退伍军人事务部的拨款，以及直接采购药品。例如，生物医学高级研究与发展局（BARDA）为疫苗和其他公共卫生紧急事件治疗手段的研究提供支持，这些紧急事件包括生物恐怖袭击、大流行病和传染病。BARDA 通过研究资助和预先采购协议，在 COVID 疫苗开发中投入了超过 190 亿美元。 近年来，倡导者把联邦资助作为推动药品定价政治变革的抓手。在这些努力中，一个持续存在的话语是：当企业在药品开发过程中获得联邦援助时，高价格并不公平。通常，在常被称为“付两次”批评的论述中，倡导者指出，药品开发前端有 NIH 资助，因此后端应当监管药品价格。从创新政策角度看，“付两次”批评是否成立仍有争议。 尽管如此，围绕联邦资助药品价格的倡导显示，公共监督工具如何能够形成公共问责，从而便利公众以及具有政治问责性的行为者开展监督。此外，围绕联邦资助药品的倡导还表明，公共支持可以作为一种政治经济杠杆，帮助改革努力克服政治障碍。 本节描述了通过两条主要路径，对由联邦资助开发的药品实施药品定价改革的努力：在合同中设置条件，以及授予《拜杜法》保留的介入许可。在这些努力中，倡导者利用公开信息，敦促联邦政府通过既有监督工具，在监测药品定价方面发挥更积极作用。 1. 合同条件 当 NIH 和其他机构授予资助或许可专利时，它们有裁量权在与第三方的协议中设置条件。各机构在同意直接采购药品时，也有裁量权在合同中加入条件。尽管 NIH 通常不愿在第三方协议中纳入有关价格的条件，但它有时也这样做。1989 年至 1995 年，NIH 曾有一项政策，在源自合作研究协议的独占专利许可中设置合理定价条款。定价条款一旦被纳入合同，就可以作为公共监督工具运行，因为它们能够赋予资助机构监督药品价格的权力。 最近，药品定价改革倡导者敦促 NIH 在与制药公司的协议中加入更多定价条件。例如，参议员伯尼·桑德斯发布了一份报告，呼吁 NIH 在合同中恢复合理定价条款政策。在这些改革努力中，倡导者利用关于联邦研发资助的公开信息来强化其主张。比如，在桑德斯参议员关于药品开发公共投资的报告中，其团队使用 NIH 所拥有专利的许可及相应药品的公开清单，分析 NIH 科学家的研究如何促进药品开发。NIH 还公布了关于其拨款的大量信息。研究人员利用这些公开信息，将资助项目与药品联系起来，而这又为药品政策辩论提供了重要信息。例如，关于数十亿美元联邦资助促成 COVID-19 疫苗开发的公开信息，在围绕疫苗价格的辩论中发挥了重要作用。 推动在合同中更多使用合理定价条款的倡导，促成了一些实践变化。2023 年 8 月，美国卫生与公众服务部（HHS）在与再生元制药公司的一项协议中纳入定价条款，以支持下一代 COVID-19 单克隆抗体疗法研究。该协议规定，如果再生元将基于受资助研究的产品商业化，其“在美国的标价将等于或低于其在全球可比市场的零售价格”。此外，2023 年 12 月，拜登白宫宣布，HHS 内的战略准备与响应管理局正在把“公平定价作为医疗产品合同谈判的标准组成部分”，无论是在政府资助研究时，还是在采购产品时。NIH 还制定了一项政策，要求企业在获得用于开发生物医学技术的资助时提交患者可及性计划。因此，近期在资助协议和其他合同中纳入定价条件方面已经出现了一些进展。 2. 《拜杜法》介入许可 各机构还有裁量权，可以就覆盖联邦资助发明的专利下令实施强制许可。强制许可允许第三方在支付许可费后使用专利发明。被许可人不必面对专利侵权诉讼及可能的禁令和利润损失赔偿，而是可以支付合理的许可使用费。在药品语境中，政府授予的强制许可可能授权仿制药制造商在未经专利权人许可的情况下生产和销售专利药品。 1980 年《拜杜法》授权各机构在特定情况下，对联邦资助发明授予强制许可。该法在各行政机构资助研究时建立了统一的专利政策。一般而言，它保障私人主体有权选择取得联邦资助研究的排他性权利。《拜杜法》的主要目标是鼓励企业将新产品商业化。然而与此同时，该法为公众保留了若干公共监督工具，用以监督私人主体如何使用其在联邦资助研究上的专利。其中一个受到广泛关注的公共监督工具，是在特定情况下下令实施强制专利许可的能力，即所谓“介入”许可。具体而言，该法授权资助机构下令实施介入许可，以确保发明以合理条件向公众开放，或满足公共卫生需要。 迄今没有任何机构根据《拜杜法》下令实施过介入许可。NIH 一贯认为，高价格并不是下令实施介入许可的适当理由。然而，药品定价改革倡导者主张，对于以不合理高价销售的联邦资助药品，该机构可以并且应当下令实施介入许可。 与合同条件的情形类似，倡导者利用关于落入《拜杜法》框架的专利公开信息，来推动围绕介入许可的公共辩论。当私人主体为一项由联邦资助开发的发明提交专利申请时，《拜杜法》要求专利申请人在申请中披露政府支持。随后，美国专利商标局（USPTO）维护一个公开的专利和专利申请数据库。尽管对披露要求的遵守并不完美，这些披露仍使研究人员能够追踪联邦资助何时促进了药品开发，并分析何时可能存在介入权。例如，在近期敦促 NIH 下令实施介入许可的请愿中，倡导者指出了覆盖癌症药物 Xtandi 的专利中关于政府支持的披露。 尽管 NIH 仍未下令实施任何介入许可，这些倡导还是带来了一些变化。2023 年，在围绕 Xtandi 的几起高关注度介入请愿之后，商务部发布了指南草案，采纳了介入许可可以因不合理高价而被下令实施的立场，这偏离了 NIH 此前的立场。因此，该拟议指南形成了一种威胁：政府可能因药品价格不合理地过高而下令实施介入许可。 C. 聚焦联邦资助的不足 尽管围绕联邦资助药品的倡导已经促成了一些药品定价改革，但这些改革的影响有限。合同条件和介入权面临若干实践障碍，限制了它们作为公共问责结构的有效性。正如 NIH 此前的合理定价政策所显示的，这些政策容易随着不同政府而改变，也容易受到行业压力影响。资助机构也不具备处理药品定价政策问题的专业能力。 此外，合同定价条件在实践中可能遭遇困难，因为其措辞可能较为宽泛，进而使制药公司能够利用措辞中的例外。合同条件要发挥作用，还需要执行机制。然而，机构执行合理定价条款的能力和权力并不总是清晰。 而且，介入许可只附着于源自联邦资助研究的专利。然而，大多数药品至少受到一些源自私人资助研究的专利覆盖，这在实践中限制了介入许可促成仿制药进入市场的能力。丽莎·韦莱特和巴文·桑帕特教授的一项近期研究发现，1985 年至 2022 年获批的新药中，只有约 2% 符合通过《拜杜法》介入许可实现仿制药进入的条件。因此，即便被使用，介入许可也只能授权机构在少数狭窄情形中考虑高价格是否构成介入许可的理由。介入许可还需要漫长程序，并依赖仿制药竞争来降低价格，而这种方式并不总是有效。此外，鉴于 NIH 此前关于《拜杜法》最佳解释的立场，行政法的最新发展可能限制各机构因药品高价而使用介入许可的能力。 因此，尽管聚焦联邦资助已经促成了一些药品定价改革，但与联邦资助相联系的改革工具面临实践障碍。那么，值得进一步考虑的是，是否还存在其他用于公共监督药品公共投资的既有工具，可用于进一步推进药品定价改革，包括为改革争取政治支持并增强公共问责。本文接下来转向这一问题。 二、更广泛的药品监管图景 本部分考察联邦资助之外影响药品开发的更广泛监管图景。自 1980 年《拜杜法》以来，国会通过了大量法律，为企业开发新药创造激励。尽管许多法律都可能影响药品制造商的激励，本文聚焦于法律学者已识别为创新激励的、直接资助之外的几种主要公共支持形式：税收抵免、专利、监管独占期和健康保险补贴。本部分描述创造这些激励的法律，并解释它们如何激励药品开发。它还分析国会为每一种创新激励所创造的公共监督工具，重点关注透明度要求以及机构对价格的决策权。 A. 研发税收抵免 除直接资助研究外，国会还通过税收抵免为药品研发提供财政激励。法律为一般研发支出以及专门针对孤儿药研究的支出提供税收抵免。 1. 创新激励 研发活动的税收抵免旨在通过降低企业相关费用，增加私人研发支出。税收抵免允许企业就用于某些研发活动的资金减少其纳税义务。这降低了研发投资的总体成本，从而鼓励企业首先进行这类投资。因此，研发税收抵免作为一种创新激励发挥作用。 一项重要的研究税收抵免规定在《国内税收法典》第 41 条。1981 年，国会制定研究与实验税收抵免，以鼓励更多研发投资。此后，该税收抵免几乎持续存在，期间经历了若干修改和短暂停止。2015 年，国会将研究税收抵免永久化。研究税收抵免允许企业在增加合格研发费用时减少纳税义务，例如研究人员薪酬以及研究过程中使用材料的成本。财政部估计，研究税收抵免将在 2025 财年使政府支出超过 310 亿美元。 国会还设立了另一项税收抵免，专门旨在鼓励开发治疗罕见病的药品。1983 年通过的《孤儿药法》为针对罕见疾病和病症进行的临床试验检测设立了税收抵免。该税收抵免自那时起一直存在，不过国会在 2017 年《减税与就业法》中降低了企业可申报的税收抵免价值。根据现行法律，制药公司可以就任何获得孤儿药认定的疾病或病症，取得合格临床试验成本 25% 的税收抵免。这项税收抵免降低了罕见疾病和病症临床试验的成本，为开发治疗这些疾病和病症的药品提供了额外激励。财政部估计，2025 财年企业将根据该法申报 21.5 亿美元的税收抵免。因此，第 41 条税收抵免和孤儿药税收抵免合计为药品开发提供了数十亿美元的财政激励。 2. 公共监督工具 现行税法几乎没有为药品开发提供公共监督结构，无论是通过透明度要求，还是通过机构对价格的决策权。关于制药公司如何使用研发税收抵免，透明度很低。制药公司无需披露其针对特定药品或特定项目申报的税收抵免准确金额。美国国税局（IRS）也被禁止披露这些信息，因为税法要求保密，不过财政部每年会公布不同税收抵免项下申报总额的汇总层面数据。因此，就药品公司如何在具体药品开发项目中使用税收抵免而言，税法几乎不要求公开披露。 将税收抵免与具体药品开发项目联系起来的大多数公开信息，来自制药公司向美国证券交易委员会（SEC）提交的财务报表。制药公司有时会在 SEC 报告中，基于公司整体活动以宽泛方式讨论税收抵免。当它们这样做时，通常很少提供关于特定药品或项目所申报具体金额的信息。 尽管如此，研究者已经分析这些美国证券交易委员会（SEC）申报文件，并据此认为，制药公司常常就通向美国食品药品监督管理局（FDA）批准药品的研究主张税收抵免。近期一项研究发现，在第一轮 Medicare 价格谈判所选的十种药品中，有七种申报过税收抵免；这些药品属于 Medicare 支出最高的药品之列。例如，默克在开展 Januvia 这一糖尿病药物的关键性临床试验当年申报了税收抵免，而该药在 2022 年给 Medicare 造成的支出超过 40 亿美元。然而，尽管存在这类披露，关于药企申报税收抵免的频率，以及这些抵免与市场上具体药品之间如何相关，仍有许多情况尚不清楚。 此外，税收抵免并不给予政府任何权力来干预药企收取的价格。制药公司仅凭其研发支出即可主张税收抵免，而无需考虑其定价。不同于联邦政府向第三方授予资金或许可政府拥有的发明的情形，税收抵免并不涉及任何使政府有权就价格或患者可及性附加条件的合同。此外，《拜杜法》只适用于以联邦资金开发的药品，而不适用于申报联邦税收抵免的药品。因此，税收抵免作为一种类似于研发资助的财政激励运行，但在价格监管监督方面制度安排更少。 B. 专利激励 专利通过赋予专利权人排除他人制造、使用和销售专利发明的权利，提供了重要的创新激励。制药公司开发的创新通常都可以获得专利。国会最近一次通过《美国发明法》修订的实体专利法，允许申请人就任何新颖、非显而易见、实用且得到充分描述的发明取得专利。公司可以就单一药品取得的专利数量没有限制。因此，专利法总体上允许药企围绕药品取得多项专利。此外，除了专利的广泛可获得性之外，国会还创设了若干专门面向制药行业的专利激励。 1. 创新激励 专利通常通过提供一段有限期间作为创新激励，在此期间专利权人可以将竞争者排除在市场之外，或者向竞争者收取其使用和销售专利发明的费用。尽管围绕以联邦资金开发药品的倡议工作，大多集中于源自联邦资助研究的专利，但制药公司也经常就其研发工作的其他方面取得大量专利，例如药品制剂和疾病治疗方法。 药企通常会为每种药品取得多项专利，数量往往超过 20 世纪 80 年代《拜杜法》通过时的水平。专利申请行为的变化，部分可能源于《哈奇-韦克斯曼法》和 2009 年《生物制品价格竞争与创新法》（《生物制品法》）所创设的 FDA 审批流程调整。这两部法律都体现了在鼓励新药开发与鼓励既有药品仿制竞争之间作出的妥协。 1984 年，国会通过《哈奇-韦克斯曼法》，允许仿制药生产商依赖品牌药生产商的临床试验数据取得 FDA 批准，从而鼓励仿制竞争。根据该法，仿制药生产商无需开展临床试验证明其药品安全有效，而只需证明其药品与既有品牌药具有生物等效性。由于证明生物等效性的成本远低于开展临床试验，该制度的设想是，在专利到期后，仿制药可以更容易获得 FDA 批准，并将竞争引入市场。 然而，为回应仿制药进入市场可能从一开始就削弱品牌企业开发新药动力的担忧，《哈奇-韦克斯曼法》也创设了若干额外激励，包括专利激励，以促使品牌药生产商继续开发新药。该法允许企业将覆盖某一 FDA 批准产品的一项专利的期限最多延长五年。该法还授权品牌药生产商在仿制药申请 FDA 批准时提起专利侵权诉讼；如果仿制药销售会侵犯 FDA 批准药品的相关专利，法院必须将仿制药批准的生效日期推迟至该专利期满之后。 《哈奇-韦克斯曼法》适用于小分子药物，即通常由化学合成而来、以片剂形式存在的药物，如阿司匹林。2010 年，国会在《生物制品法》中为生物药品建立了类似框架。生物药品是来源于生物材料、结构更为复杂的药物，如胰岛素。这类药品通常在医生诊所通过注射给药。生物制品已成为新药开发的一个重点领域，并在美国处方药支出上升中占据相当大比重。生物药通常也比小分子药物昂贵得多。 根据《生物制品法》，FDA 可以批准那些表明其与已获批生物制品不存在有意义临床差异的生物类似药。与《哈奇-韦克斯曼法》建立的制度类似，生物类似药审批流程将专利作为继续鼓励生产商开发新生物制品的关键工具。与小分子药物一样，生物药可以就一项专利获得最多五年的专利期限延长。此外，尽管生物类似药进入市场的专利诉讼流程与《哈奇-韦克斯曼法》流程略有不同，专利仍是调控生物类似药竞争者何时能够进入市场的核心机制。《生物制品法》创设了复杂的“专利舞蹈”框架，并要求生物类似药在任何计划中的商业销售至少 180 天前通知品牌生物药企业。随后，品牌生产商可以就任何专利侵权寻求初步禁令，或就实际销售所导致的专利侵权收取损害赔偿。 因此，在现行法下，专利已经成为品牌药生产商阻止仿制药竞争者进入市场的关键工具。在两套制度下，药企都取得了大量覆盖药品的专利。它们在诉讼中主张这些专利以延迟仿制药进入，且常常利用专利达成专利和解协议，规定仿制药竞争者何时进入市场。因此，尽管相关程序试图鼓励仿制竞争，药品专利的广泛可获得性仍继续为药品生产商提供创新激励。 2. 公共监督工具 关于制药公司就药品取得的专利，已有相当多的公开信息。所有已授权专利都可以在美国专利商标局（USPTO）运行的数据库中公开查询。不过，该数据库并非按逐药品方式组织，因此研究者需要通过检索术语来识别专利与特定药品之间的关联。这些关联并不总是清晰或容易发现，尤其是因为专利数据库包含 300 多万件有效美国专利。 FDA 在《橙皮书》中按逐药品方式公布覆盖小分子药品的专利信息，并在《紫皮书》中公布覆盖生物制品的专利信息。然而，由于小分子药物与生物制品监管制度存在若干差异，《橙皮书》所要求的透明度明显高于《紫皮书》。 根据《哈奇-韦克斯曼法》，药品生产商在获得 FDA 批准时，必须披露其可能主张覆盖该药品的所有专利。如果之后取得更多专利，药品生产商也必须持续更新其披露。随后，FDA 将按逐药品方式在《橙皮书》中公布专利清单。因此，《橙皮书》使潜在竞争者以及研究者和公众能够观察制药公司围绕单个药品主张了多少项专利。事实上，《橙皮书》已经催生了大量关于药品专利申请实践的研究，并在将联邦资助与 FDA 批准产品相联系的研究中发挥了重要作用。 然而，对于生物制品，《紫皮书》提供的透明度要低得多。《生物制品法》并不要求生物制品生产商在申请 FDA 批准时披露覆盖其产品的所有专利。2020 年，国会修订《生物制品法》，要求品牌生产商披露其在《生物制品法》创设的专利舞蹈程序初始阶段主张的专利。随后，FDA 必须在《紫皮书》中公布这些清单。尽管这一修订提高了覆盖生物制品专利的透明度，但其透明度仍远低于《橙皮书》，因为该制度要到专利诉讼开始后才要求披露，并且允许品牌生产商控制其是否需要披露专利。生产商可以通过在诉讼中传递初始专利清单之前达成和解，或在初始专利诉讼中不主张某些专利，来避免披露。 因此，与小分子药品相比，关于覆盖特定生物制品的专利数量，公开信息要少得多。 就机构对价格的决策权而言，机构通常几乎没有权力监督专利产品的定价。专利授权并不包含关于专利权人将收取价格的任何条件。因此，专利法并未授予专利局监督公司对专利发明所收价格的权力。但政府确实对专利药品价格拥有某些有限权力。专利的公共监督工具总体上与《拜杜法》下联邦资助研究相关专利的公共监督工具相似，但也略有不同。 尽管《拜杜法》只适用于覆盖联邦资助研究的专利，其他类似的公共权力在理论上也可用于回应由私人资助专利覆盖的药品价格问题。第一，一项被称为 § 1498 的法律规定，如果政府或经授权的政府承包商侵犯专利，救济将限于合理补偿。根据 § 1498，政府可以自行生产药品，或授权承包商生产专利药品，这将产生类似于授予强制专利许可的效果，因为禁令不能作为专利侵权的救济，损害赔偿也限于“合理”补偿。第二，政府还拥有主动取得专利许可甚至购买专利的权力。 政府可能利用这些权力来应对不合理的高药价，例如自行生产药品并以较低价格销售，从仿制药生产商采购成本更低的药品，或一般性地授权仿制药生产商生产专利药品。然而，机构一直极其不愿使用这些权力来回应公众对药品价格的关切。一个例外是，20 世纪 60 年代，国防部曾从未经许可的来源购买专利药品，以降低其医疗保健项目的成本。因此，尽管这些监管监督权力在理论上存在，实践中却很少被使用，并且可能面临法律挑战。此外，这些公共专利权力还会面临若干实际障碍，类似于《拜杜法》下的介入许可。例如，利用专利许可降低药价仍然需要政府或仿制药生产商取得 FDA 批准并生产竞争性药品，而这是一个成本高昂且耗时很长的过程。因此，尽管机构确实存在一些可以用于监督药品价格的监管杠杆，这些监管权力并不常被使用，并且面临重大现实障碍。 C. FDA 监管排他权 作为 FDA 审批流程的一部分，国会创设了监管排他权，禁止 FDA 在特定期间内批准竞争产品。FDA 监管排他权通过设定 FDA 不能批准药品仿制竞争者的时间段，为药品开发提供了另一种形式的财政激励。 1. 创新激励 国会通过四部主要法律为药企创设了 FDA 监管排他权：《孤儿药法》、《哈奇-韦克斯曼法》、《生物制品法》和 1997 年《食品药品现代化法》。尽管专利通常比监管排他权更晚到期，因而在延迟仿制竞争方面发挥更大作用，监管排他权仍为药品生产商提供了不同的利益。FDA 排他权由 FDA 执行，而不是由药品生产商自行执行，并且通常不会在法院受到挑战。FDA 排他权还对应于具体产品和适应症，不同于可能比具体药品更宽或更窄的专利。因此，FDA 排他权提供了一种不同于专利的创新激励，因为它为药品生产商提供了一段更确定的市场排他期，且无需承担执行成本。 除孤儿药税收抵免外，《孤儿药法》还为获批治疗罕见病的药品创设了上市排他权，作为额外的开发激励。孤儿药排他权禁止 FDA 在七年内批准另一项针对同一疾病或病症的同一药品申请。药品可以获得孤儿药排他权，条件是：（1）该药品拟用于治疗罕见疾病或病症，即在美国影响少于 200,000 人的病症，或不存在收回研发成本的合理预期；并且（2）FDA 此前未批准该活性成分用于同一疾病或病症。这种排他权类似于针对某一药物特定用途的专利。它可以阻止竞争者获得 FDA 批准，将同一药品用于治疗同一病症。通过为药品的特定获批用途提供有保障的上市排他权，孤儿药排他权为开发治疗孤儿病症的药品提供了额外激励。 国会还在《哈奇-韦克斯曼法》和《生物制品法》中，作为鼓励新药开发与鼓励既有药品仿制竞争之间立法妥协的一部分，创设了其他形式的监管排他权。除上述专利激励外，《哈奇-韦克斯曼法》还为新活性成分和通过新临床试验形成的数据创设了 FDA 上市排他权，期限为三年至五年不等。类似地，《生物制品法》为新生物制品创设了十二年的上市排他权，体现出生物药品开发的复杂性质。 国会在 1997 年《食品药品现代化法》中提供了额外的六个月排他权延长期机会。这一六个月延长期被称为儿科排他权，在企业应 FDA 要求完成某药品的儿科研究时适用。儿科排他权将所有既有排他权，包括专利和 FDA 排他权，延长六个月。总体而言，这些 FDA 排他权提供了一段有保障的期间，在此期间 FDA 不会批准仿制竞争者，无论是针对同一活性成分，还是针对治疗特定疾病的特定适应症。 2. 公共监督工具 关于 FDA 排他权，已有相当程度的透明度。FDA 公布授予单个药品的排他权信息。它在《橙皮书》中公布授予小分子药品的排他权信息，并在《紫皮书》中公布授予生物制品的排他权信息。FDA 还公布孤儿药排他权和儿科排他权的信息。 然而，FDA 对价格并没有显著权力。与税收抵免类似，FDA 的监管排他权并不会赋予政府控制药品公司定价的任何权力。FDA 判断药品公司是否有资格获得监管排他权，依据的是不包括价格在内的标准。相反，FDA 考量的是该药品是否用于治疗罕见病、活性成分是否为新成分，以及公司是否开展了新的临床试验。随后，监管排他权使公司享有一段市场排他或数据排他期限，而不考虑公司收取的价格。不同于与政府签订的合同，监管排他权并不给政府提供设置条件的机会，也就无法借此监督价格或患者可及性。 一个可能的例外，是 FDA 可以向不太可能收回研发成本的药品授予孤儿药排他权。但这一途径仅被使用过三次。此外，这一认定并不是基于对实际收入的监督；FDA 的立场是，不会仅因有证据表明某种药品已经盈利而撤销孤儿药排他权。无论如何，如果药品公司能够证明其寻求批准的适应症影响 200 名或更少患者，就无需通过这一途径申请孤儿药排他权。 D. Medicare 补贴 联邦政府通过公共健康保险项目补贴处方药购买。联邦政府支持一系列公共健康保险项目，包括 Medicare、Medicaid、《平价医疗法》补贴、儿童健康保险计划，以及由国防部和退伍军人事务部运行的项目。本文聚焦 Medicare，因为它为处方药购买提供了最大规模的联邦补贴，占 2023 年全国处方药支出的 32%。尽管国会在通过立法以健康保险形式扩大对处方药的公共财政支持时，似乎并未明确考虑其对创新的影响，但学者们已经认识到，公共健康保险补贴发挥着创新激励的作用。例如，实证研究发现，在国会扩大 Medicare 处方药覆盖范围之后，药品研发投资有所增加。 1. 创新激励 自 1965 年以来，联邦政府一直通过 Medicare 项目为 65 岁及以上人群补贴健康保险。起初，Medicare 并不提供处方药福利，尽管它确实通过 Medicare Part B 项目覆盖了部分由医疗专业人员在临床场景中给药的处方药。2003 年，国会扩大 Medicare 覆盖范围，将门诊处方药纳入其中，包括在 CVS 等零售药房配发的药品。名为 Medicare Part D 的门诊处方药项目于 2006 年实施。通过为处方药购买提供公共补贴，Medicare 发挥着创新激励的作用。 当 Medicare 受益人获得处方药时，成本由受益人自付费用、健康计划承担的费用以及政府支付的费用共同分担。Medicare 计划通常覆盖大多数 FDA 批准的药品。在 Part D 项目下，健康计划必须覆盖大多数治疗类别中至少两种药品，并覆盖六个受保护类别中的全部药品，包括抗抑郁药、癌症药物和 HIV 药物。在 Part B 项目下，Medicare 覆盖所有“合理且必要”的药品，这通常意味着它覆盖所有在临床场景中给药的 FDA 批准药品。 通过为处方药提供公共补贴，Medicare 创造了开发新药的强大激励，尤其是面向老年患者的药品。Medicare 覆盖提高了制药公司能够获得的总体利润。它之所以产生这一效果，是因为在保险帮助下，更多患者能够负担昂贵药品，公司便能从更多患者那里获得垄断价格。通常，垄断者，例如持有药品专利的制药公司，会收取高于竞争价格的价格以实现利润最大化。当公司收取垄断价格时，一些患者将无力负担药品。然而，当保险覆盖部分药品成本时，它会在垄断价格水平上扩大患者需求，因为更多患者现在能够负担该药品。事实上，在 Medicare Part D 扩大保险覆盖之后，处方药使用量有所增加。 此外，在 Medicare 法律和法规要求 Medicare 覆盖特定药品的情形中，强制覆盖要求使 Medicare 成为一种尤其强有力的创新激励。在这一制度下，专利持有人通常可以向所有 Medicare 受益人收取垄断价格，因为保险公司在被要求覆盖药品时议价能力较弱。 因此，Medicare 报销发挥着事后奖励的作用，为开发安全且有效药品的药品制造商提供经济回报。它使专利持有人既可以向每位患者收取更高价格，也可以向更多患者销售，从而提高潜在利润。换言之，Medicare 补贴使药品公司能够获得超过仅凭专利所能获得的收益。实证研究已经确认，Medicare 在实践中发挥着创新激励作用，研究发现，在 Medicare Part D 通过后，针对美国老年人的药品研发投资有所增加。 2. 公共监督工具 Medicare 支出的公共监督工具情况复杂。就透明度而言，政府公布了部分 Medicare 处方药支出信息。Medicare与医疗补助服务中心（CMS）报告按药品划分的支出和年度总费用等汇总信息。Medicare 支付咨询委员会也每年向国会提交关于 Medicare 支出的报告。CMS 还发布 Medicare Part B 覆盖药品平均销售价格的季度报告。不过，这些披露的一个局限是，它们并不总是包括药品制造商提供的返利信息。尽管如此，研究人员已经利用公开信息研究 Medicare 支出与其他创新激励之间的联系，例如 FDA 排他权和专利。 就价格权力而言，国会传统上并未赋予 CMS 太多权力来决定 Medicare 覆盖处方药的价格。除《通胀削减法》设立的一些狭窄例外之外，默认规则主要将定价决定留给私人行为者。在 Medicare Part B 下，默认规则是，覆盖处方药的 Medicare 报销费率为该药品平均销售价格加 6%。CMS 通常也不能在作出覆盖决定时考虑价格。因此，私人制药公司关于市场收费价格的决定，通常决定了 Medicare Part B 的价格。 对于 Medicare Part D，覆盖药品的报销费率由私人健康计划发起人与药品制造商之间的谈判决定。法律通常禁止政府参与这些谈判。因此，同样地，私人主体通常决定 Medicare Part D 的价格。 最近，2022 年《通胀削减法》（IRA）对这一默认制度作出若干有限修改，增强了公共部门对价格的权力。最值得注意的是，它为数量有限的药品设立了 Medicare 药品价格谈判项目。具体而言，只有在谈判价格生效时已至少九年未面临市场竞争的药品，才有资格进入谈判。该法要求 CMS 为这些入选药品确定“最高公平价格”。在谈判过程中，IRA 要求 CMS 考虑多种因素，以确定入选药品的最高公平价格。这些因素包括研发成本、生产和分销成本、研发所获联邦财政支持、专利申请和 FDA 排他权，以及销售数据。为确定最高公平价格，CMS 必须在法律规定的价格上限约束下考虑这些因素。随后，药品制造商必须在今后向 Medicare 受益人提供最高公平价格，作为参与 Medicare 的条件。因此，IRA 赋予 CMS 对 Medicare Part B 和 Part D 下处方药价格的一定权力。 IRA 也在透明度方面作出了一些改变。具体而言，它要求 CMS 公布所有参与价格谈判项目药品所达成的最高公平价格。 E. 监管互动 总体而言，药品开发所获得的各种形式公共支持，惠及市场上几乎所有药品。与此同时，这些监管措施相互作用，形成了私人部门对药品价格的大量权力，而强制性透明度或公共决策权却很少。 在当前制度下，制药公司对于新上市药品的定价拥有广泛裁量权，而披露要求很少。在私人市场中，专利和排他权赋予制药公司市场权力，而公众用于监督其收费价格的工具很少。在公共健康保险市场中，Medicare 的支付费率在很大程度上由平均销售价格或通过私人谈判确定的价格驱动。 通过 FDA 排他权和专利形成的监管排他权，使药品公司能够向 Medicare 收取特别高的价格，因为法律要求 Medicare 覆盖许多药品。总体来看，这些监管措施使制药公司能够根据市场承受能力定价，而这并不必然与其在药品开发过程中承担的风险或药品的治疗价值相关。其结果是，受监管排他权和专利覆盖的药品造成了极高水平的公共支出。 例如，全国孤儿药支出占品牌药总体支出的比例已经上升，从 1995 年至 2005 年期间的 7.3% 升至 2006 年至 2016 年期间的 20.6%。孤儿药排他权也与 Medicare 的高额支出相关。美国卫生与公众服务部 2021 年的一项研究发现，Medicare 支出最高的 40 种药品中有一半“至少有一个孤儿适应症获得了 FDA 上市批准”。当前监管格局中的相互作用也导致生物制品价格极高。生物制品是美国最昂贵的一类药品。据估计，它们每年使 Medicare Part B 及其受益人花费约 321.5 亿美元。此外，与小分子药品相比，竞争在降低生物制品价格方面并未发挥同样有效的作用。 如果没有排他权，或者公共部门对价格拥有更大权力，公众在处方药上的财政负担可能会低得多。与受排他权和专利覆盖的药品相比，Medicare 在面临市场竞争的药品上支出要少得多。此外，Medicare 药品价格谈判项目最初预计将在前六年为政府节省近 1000 亿美元。 在相互重叠的药品监管赋予私人公司广泛药品定价权的同时，关于这些重叠的公共支持形式如何在逐药品层面相互作用，透明度却很低。逐药品收集信息，对于评估公共投资是否服务于鼓励新的、已商业化药品产品开发这一最终目标至关重要。然而，为药品开发提供公共支持的药品监管，对于不同公共支持形式如何围绕具体药品产品相互作用的信息披露要求很少。例如，尽管 FDA 公布了覆盖具体药品产品的专利和排他权信息，CMS 也公布了单个药品 Medicare 汇总支出数据，但关于公司针对具体项目申请的税收抵免，公开信息很少。此外，关于覆盖具体生物制品药品产品的专利，公开信息明显更少，而生物制品往往是最昂贵、也常常拥有最多专利的药品。关于研发资助的公开信息，例如 NIH 资助，也没有按逐药品方式汇总。未能将公共资助信息与具体药品产品相连接，使公众和监管者难以理解公共资助研究如何促进药品开发，尤其是在 NIH 以外也资助生物医学研究的机构方面。 三、迈向更具问责性的监管体系 本部分认为，当前鼓励药品研发的监管框架需要更多公共监督结构，以增强公共问责。如第二部分所示，旨在鼓励新药开发的各种监管项目，都是民主治理的实践。国会选择以多种方式激励药品开发，并帮助提升药品可及性，包括直接资助、专利、税收抵免、监管排他权以及公共健康保险补贴。因此，从民主治理价值出发，这些项目纳入公共问责结构十分重要。本部分主张，在逐药品层面提高透明度，将是增强药品监管体系中公共问责的良好第一步。它分析透明度如何促进审议并成为实质性改革的催化剂，随后提出一个集中披露制度，逐药品披露促进具体药品产品开发的各种支持形式。 A. 支持透明度的理由 从创新政策角度看，学者们已经提出了广泛担忧，认为当前药品监管体系并未以最有利于促进整体公共福利的方式运行。本文从政治经济学角度补充了另一项担忧。第二部分表明，制药行业受益于广泛的公共支持。这是一个由旨在鼓励创新的监管措施精心塑造出来的市场。然而，在价格问题上，这些监管措施受到新自由主义、市场本位意识形态的影响，将决策权和关键信息留给了私人部门。当前公共监督结构并未赋予公众充分工具，以监督和讨论药品监管是否服务于总体政策目标。从问责角度看，一个关键缺陷是，缺乏关于不同公共投资如何在逐药品层面相互作用、支持具体新药品产品开发的公开信息。 提高公共投资如何促进具体药品产品的透明度，将是增强整个药品监管体系中公共问责的良好第一步。透明度并不必然能够解决监管未能最大化公共福利这一实质性担忧。尽管强制披露可以通过促使公司避免披露或避免负面舆论来改变企业行为，但单纯披露并不要求制药公司对其行为作出任何改变。例如，在消费者保护语境中，许多人出于多种原因对透明度是否使消费者受益表示怀疑。同样，也有理由认为，作为实质性监管药品价格的工具，透明度可能价值有限。换言之，如果不赋予政府根据价格信息实际作出决策的权力，例如改变资助奖励、改变专利和排他权的可获得性，或谈判更低价格，仅仅要求透明度，可能无法确保公共政策服务于政策目标。 无论如何，即便关于公司如何使用公共投资的透明度本身是否会带来实质性改变仍有争议，更多透明度仍将是良好的第一步，因为信息对于公众理解当前监管如何运作，并讨论当前制度是否应当改革至关重要。信息是理解当前监管如何发挥激励药品开发功能所必需的，而这又可以为未来药品监管改革提供依据。信息还可以通过激发对改变当前制度的政治支持，成为实质性改革的催化剂。例如，在俄勒冈州，公共教育和参与推动了州 Medicaid 项目的改革。 这种透明度愿景复兴了二十世纪进步主义者的进步观念；他们主张通过透明度改革“限制大企业的影响，并形成更高效、更科学、更具民主问责性的监管”。这不同于将透明度作为避免实质性监管手段的主张；David Pozen 教授已将后一种主张记录为近几十年来一种意识形态漂移。在进步时代，其目标是把透明度用作“回应性监管和民主行动新模式的前提”。在药品定价语境下，联邦资助药品的历史使我们有理由认为，关于公共支持药品开发的多种广泛形式的更多公共信息，可能激发更具实质性的改革。尽管提高药品价格监管在民众中获得广泛的两党支持，但在实践中，加强监管一直遭遇障碍，包括冗长辩论阻挠机制以及制药行业的游说力量。 然而，公共资助已被证明是一个能够经受政治过程考验的切入点。如第一部分所述，围绕联邦药品开发资助的倡导一直是政治变革的推动力。国会始终关注以联邦资助开发的药品。例如，在关于《拜杜法》（Bayh-Dole Act）的辩论中，参议员曾对允许企业针对公共补贴研究收取垄断价格的公平性表示担忧。也有人指出，介入权对于缓解这些担忧至关重要。此外，公众对公共资助的人类免疫缺陷病毒（HIV）药物因高价导致可及性受限的愤怒，促成了 20 世纪 90 年代初美国国立卫生研究院（NIH）的合理定价条款政策。近来，参议员也围绕联邦资助药品举行听证会、编写报告，并向机构致函。国会还要求美国政府问责署（GAO）就联邦对药品开发的贡献出具多份报告。 此外，与另一种公共支持形式，即Medicare（Medicare）补贴的联系，帮助最近颁布的Medicare药品价格谈判计划在国会获得通过。2019 年已在众议院通过的一项较早立法提案，原本会授权美国卫生与公众服务部（HHS）为整个市场谈判处方药价格，包括私人市场。然而，《通胀削减法》（IRA）将该计划缩小为仅适用于向 Medicare 受益人收取的价格。这提供了另一个例子：聚焦药品的公共支持促成了政治变革，将计划缩小为适用于通过公共补贴健康保险购买的药品，帮助价格谈判计划在国会获得通过。此外，在这些例子中，公共支持都提供了纳入机构决策杠杆的机会，例如围绕谈判价格和合同条款的杠杆。 因此，更多披露促成药品开发的各种公共支持形式，可能有助于为进一步改革建立政治支持。集中化信息可以帮助公众理解公共支持药品开发的广泛范围，以及由此产生的价格缺乏公共问责。尽管关于不同公共支持形式的信息可能复杂且技术性强，公共披露可以便利专家研究，而专家研究又能为公共和政治讨论提供依据。研究人员和监管者还可以利用有关不同公共支持形式如何关联 FDA 批准药品的信息，研究监管计划是否服务于规范性目标，例如鼓励广泛获得具有社会价值的新药。研究人员还可以将这些信息与治疗价值以及价格对可及性影响的信息结合起来，对制度作出进一步的规范性评估。 关于公共支持药品研究的更高透明度，进而可能为各种实质性改革建立政治支持。它可能支持扩大 Medicare 价格谈判计划、监管私人市场价格、改变 FDA 独占权、限制专利主张、对税收抵免施加更多条件，甚至推动更多药品公共生产。每一项改革都可以纳入增强制度公共问责的结构，赋予机构更大权力，以监督药企从新开发产品中获得的财务回报，同时也更好地使药品监管制度与创新政策目标保持一致。 更多公共信息甚至可能提高公众对直接资助药品研发（R&D）的支持，尤其是研究通常显示公共资助与突破性药物相关。建立公共资助与创新药物之间更清晰的联系，可能扩大支持公共研究的政治意愿；鉴于当前行政当局正努力减少研发公共资助，这一点尤其相关。 B. 基于逐药品的集中化披露 作为提高药品监管公共问责的第一步，国会应增加关于药品研发投资的强制披露，并以逐药品为基础进行。理想情况下，这些披露应包括所有促成药品开发的投资信息，包括各种公共支持形式和私人投资，以及单个产品所获得的收入和利润信息。标准化数据的集中披露可以促进药品之间的比较，以及关于各种创新激励在实践中如何运作的全系统分析。例如，一个包含有毒污染物排放信息的集中数据库，生成的信息既被监管者用于制定政策，也被企业用于指导自愿减污措施。 为建立集中化数据库，本节建议国会要求 HHS 作为整体信息的主要汇总者，并以《橙皮书》（Orange Book）为起点，扩大强制披露要求。 1. HHS 作为主要信息汇总者 政府应收集并维护有关药品开发各种支持形式的信息。由于政府正在积极为药品研发提供支持，它应当监测这些公共支持形式如何被使用，并向公众报告信息。如上文所述，公开报告信息将有助于促进公共问责。 尽管收集和发布信息的强制性要求会给政府带来成本，但在药品语境下，这些成本相较其收益非常值得。政府每年在处方药上花费数十亿美元。相比之下，信息收集成本会相对较低，尤其是当强制披露涉及的只是描述性信息时，例如某家公司就某一特定产品获得了多少项专利。此外，当法律要求企业向机构提供信息时，部分成本将由私营行业而非政府承担。收集和报告信息的行政成本，可能为改善公共福利带来重大回报。关于创新激励如何运作的洞见，可能有助于激发改革，从而减少政府浪费性支出的节省，并更好地投资于开发具有社会价值的药品以及扩大现有药品的可及性。 国会可以通过不同方式制定强制披露制度。它可以要求向证券交易委员会、联邦贸易委员会、HHS 或一个全新的机构报告。将 HHS 指定为药品开发信息的中央储存机构，是一个良好选择，因为 HHS 已通过 NIH 收集有关公共资助和许可的信息、FDA 收集有关专利和独占权的信息、以及Medicare和医疗补助服务中心（CMS）收集有关健康保险公共补贴的信息，积极参与收集若干形式的药品研发公共支持信息。CMS 还通过 Medicare 药品价格谈判计划收集有关药品开发支出和贡献的信息。此外，这些机构在相关政策问题上拥有重要专业能力，包括药品开发过程成本和治疗价值。 此外，由 HHS 管理的强制披露程序可以建立在《橙皮书》的现有基础设施之上。《橙皮书》为逐药品的集中化数据库提供了良好范式，因为它以逐药品为基础提供标准化披露，已经促进了大量关于专利和 FDA 独占权在实践中如何运作的研究。国会可以将提高披露要求作为 FDA 批准程序的一部分，施加给药品生产商。 以这种方式设计报告要求，可能有助于避免商业秘密法下的法律挑战。本文提出的部分信息已经公开可得，而逐药品数据库的价值在于将这些信息集中到一处。对于这类信息，商业秘密法不应构成问题，因为信息已经公开。然而，药企可能会主张，披露任何保密商业信息的要求，例如关于其私人投资和利润的信息，构成对其商业秘密的征收。征收主张如果成功，可能给政府造成财务责任。 然而，最高法院判例法表明，当企业自愿选择参与某一监管程序，例如 FDA 批准时，被要求作出的披露并不构成对商业秘密的征收。尽管最高法院在 Ruckelshaus v. Monsanto Co. 案中认定，受州法保护的商业秘密受征收条款保护，但在农药语境下，法院认为当企业自愿提交数据以换取“注册的经济利益”时，并不存在征收。因此，将披露要求前瞻性地作为 FDA 批准程序的一部分，很可能同样被视为企业为换取上市批准这一有价值利益而自愿选择披露信息。 因此，从政策和法律角度看，通过 FDA 批准程序施加强制披露要求都是一种合理选择。此外，在商业秘密法构成顾虑的范围内，国会可以要求只向政府在集中地点作强制披露，或者只要求披露不受商业秘密法保护的信息。 2. 建立集中化数据库 为建立集中化数据库，国会可以首先扩大《橙皮书》中小分子药物的披露要求。如上文所述，现行法律要求药品生产商在获得 FDA 批准后，提交覆盖药品产品的专利信息。国会还可以要求药企提交有关支持某一药品开发的投资信息，包括任何研发资助奖励、已主张的税收抵免以及私人投资。对于生物制品，国会可以通过将《紫皮书》（Purple Book）中的专利披露设为强制性来实施同一程序，同时要求生产商披露其他药品开发支持形式。随后，国会可以要求 FDA 在《橙皮书》和《紫皮书》中，将这些信息与专利和独占权信息一并发布。 此外，在这一阶段，国会应要求 NIH 和其他资助机构报告关于支持某一药品开发的拨款和政府研究的任何补充信息，包括对最终药品产品作出贡献的背景性基础研究。NIH 已经开始这一程序，收集与药品开发相关的 NIH 专利许可信息。它可以进一步扩展，将拨款也关联到具体药品产品。这将要求 NIH 在项目层面报告财务信息，而不是针对基础研究和临床试验等特定活动报告信息。FDA 批准程序适合收集整体信息，因为正是通过这一程序，单个药品产品才被评估。 企业已经在收集并提交关于药品开发过程的综合信息，因此这将是评估促成单个药品开发的各种投资的合适时机。 然而，仅在 FDA 批准时披露并不足够，因为一些相关信息届时尚不可得。正如药企可以在 FDA 批准后获得额外专利和独占权一样，药企也可以追溯主张税收抵免。关于药品产品的公共支出和私人利润的信息，也要等药品获批并在市场销售之后才能确定。因此，国会应建立一个制度，定期更新关于药品开发支持的整体信息，正如它要求药企在《橙皮书》中补充披露新的专利和独占权一样。 仅仅提高药品开发投资和财务回报的透明度，就会通过允许公众以逐药品为基础监测公共投资如何被使用而增强公共问责。公共信息本身即可供研究人员、监管者和改革倡导者使用，以为政策辩论提供依据并凝聚改革支持。不过，如果机构利用自身专业能力评估这些信息，并公开报告相关洞见，这些信息对公众和监管者而言将更加有价值。 为此，国会可以要求定期报告各种公共支持形式如何促成药品开发，以及整个制度如何与创新政策目标保持一致。一种做法是要求 HHS 内的规划与评估助理部长办公室每五年编写报告。或者，国会可以设立一个负责定期编写报告的跨机构委员会。来自 NIH、专利局、美国国税局（IRS）、CMS 和联邦贸易委员会（FTC）的机构官员，可以协助 FDA 分析关于药品开发的披露信息。这些不同机构掌握有关促成药品开发的各种公共支持形式的相关信息，并在药品开发过程的不同方面具有专业能力。跨机构审查程序可以帮助回应对企业扭曲或少报信息的担忧。此外，它可以允许各机构共同审查任何保密信息，从而使公职人员有机会考虑可能不会公开的信息，并提供制度层面的报告。 在这一分析中，各机构可以考虑其他规范性问题，例如创新政策如何影响药品可及性，以及有价值的新药产品如何改善整体健康结果。为此，委员会可以征求多个利益相关方的反馈，包括制药行业，以及患者和健康保险机构关于该药品对健康结果和可及性影响的意见。这类分析会给政府带来更多成本，但也会通过提供关于如何改革政府政策以更好改善公共支出和社会福利的洞见，带来重大收益。 结论 美国政府在药品开发中发挥着重要作用。在整个开发过程中，制药公司受益于一系列公共支持形式，从直接资助研究，到税收抵免，再到通过公共健康保险计划提供的有保障补贴。然而，尽管药品开发获得了广泛的公共支持形式，政府在监测这些公共投资在实践中如何促成药品开发，或监督企业对药品收取的价格方面，作用却很有限。 国会应改变这一状况。公共监督对于确保公众能够监测其投资如何被使用，并在公共计划未能服务于鼓励广泛获得具有社会价值的新药这一总体目标时倡导变革，具有重要意义。要求提高关于促成单个药品产品开发的联邦支持总体水平的透明度，将使公众能够更好地评估支持药品开发的公共计划是否服务于这一总体规范性目标。更集中、更标准化的公共信息可以为政策辩论提供依据，并作为更具实质性改革的催化剂，帮助激发政治支持。 归根结底，药品监管涉及当下药品静态可及性与未来开发新药的动态可及性之间的权衡。政府希望如何达成这种平衡，最终是一项政治选择。在这一决策过程中建立更多公共问责结构，对于民主治理具有重要意义。国会应向公众提供更多关于这些决策如何作出的信息。 END