引用本文谢金平,秦梦芝,赵楠楠,陈芳凝,吴心颖,唐溪,邵蓉*.我国罕见病及儿童用药市场独占期制度构建研究[J].中国食品药品监管,2026(9):4-21.我国罕见病及儿童用药市场独占期制度构建研究A Study on the Development of China’s Market Exclusivity System for Rare Disease Drugs and Pediatric Medicines谢金平中国药科大学药品监管科学研究院XIE Jin-pingInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University秦梦芝中国药科大学药品监管科学研究院QIN Meng-zhiInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University赵楠楠中国药科大学药品监管科学研究院ZHAO Nan-nanInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University陈芳凝中国药科大学药品监管科学研究院CHEN Fang-ningInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University吴心颖中国药科大学药品监管科学研究院WU Xin-yingInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University唐溪中国药科大学药品监管科学研究院TANG XiInstitute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University邵蓉*中国药科大学药品监管科学研究院SHAO Rong*Institute of Regulatory Science for Medical Products, China Pharmaceutical University摘 要 / Abstract2026 年新修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》从行政法规层面设立了罕见病及儿童用药市场独占期制度。本文通过文献研究、比较研究、案例分析等方法,系统梳理美国和欧盟罕见病及儿童用药市场独占期制度的主要规定、典型案例及实施效果,结合我国医药产业环境及罕见病、儿童用药上市情况,从独占性质、范畴界定、保护强度、期限设计、供应保障义务及认定起点与终止程序等方面,提出构建我国罕见病及儿童用药市场独占期制度的关键考量因素,以期推动该制度在我国落地实施。The newly revised Regulations for the Implementation of the Drug Administration Law of the People's Republic of China(2026) established a market exclusivity system for rare disease drugs and pediatric medicines at the level of administrative regulations. Through literature review, comparative analysis, and case studies, this paper systematically examines the key provisions, representative cases, and implementation outcomes of market exclusivity systems for rare disease drugs and pediatric medicines in the United States and the European Union. In light of China's pharmaceutical industry environment and the marketing status of rare disease and pediatric drugs, this paper proposes key considerations for developing China’s market exclusivity system, including the nature of exclusivity, scope definition, level of protection, term design, supply assurance obligations, and the starting point and termination procedures of exclusivity. These considerations are intended to facilitate the implementation of this system in China.关 键 词 / Key words罕见病用药;儿童用药;市场独占期;制度构建rare disease drugs; pediatric medicines; market exclusivity; system development基金项目2025 年中国药品监督管理研究会课题(2025-Y-Y-022)市场独占期是药品监管部门授予药品上市许可持有人(以下简称持有人)的一种行政保护,是在一定期限内禁止或者限制竞争药品上市的措施。市场独占、专利保护与试验数据保护均是激励药品研发创新的重要措施,三者作用效果存在一定的相似之处,但在性质和保护期限方面存在明显差异。在性质上,专利保护属于民事保护,而市场独占期与试验数据保护均属于行政保护。在保护期限方面,药品专利保护起算日期为专利申请之日,药品试验数据保护起算日期为药品获批上市之日,而药品市场独占期的起算日期因具体制度设计不同而存在差异。罕见病用药因患者基数小、市场规模有限、受试者招募困难等,研发风险显著高于常见病用药;儿童用药临床试验在受试者招募、入组、采血、随访等方面存在多重困难,加之伦理审查更加严格,实施难度较高。多数罕见病于儿童阶段发病,儿童罕见病用药面临双重困境,研发挑战更加突出。罕见病及儿童用药均存在市场失灵。为应对这一难题,美国、欧盟等国家和地区设立了罕见病及儿童用药市场独占期制度,鼓励罕见病及儿童用药研发。2025 年1 月,国务院办公厅印发《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》,提出对符合条件的罕见病用药品、儿童用药品给予一定的市场独占期。2026 年1 月,新修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》(以下简称《条例》)第二十一条明确对儿童用药品新品种、采用新剂型或者新规格的儿童用药品、增加儿童适应症的药品,符合条件的,给予不超过2 年的市场独占期;对符合条件的罕见病治疗用药品,持有人承诺保障药品供应的,给予不超过7 年的市场独占期。给予市场独占期的具体条件和办法,由国务院药品监管部门制定。目前我国罕见病用药及儿童用药市场独占期管理办法尚未公布。美国、欧盟等国家和地区已建立较为成熟的罕见病与儿童用药市场独占期制度,历经数十年立法迭代,积累了大量的理论和实践经验,系统梳理其立法逻辑、制度要素、实施效果等可为我国制度落地提供参考。本文采用文献研究、案例分析等方法,通过梳理美国、欧盟等国家和地区罕见病及儿童用药市场独占期制度的主要规定、典型案例及实施效果,结合我国医药产业环境、罕见病及儿童用药上市情况,提出我国罕见病及儿童用药市场独占期制度构建的关键考量因素,以期进一步推动该制度落地实施。01欧美罕见病用药市场独占期制度比较分析1.1 美国1.1.1 立法历程1983 年,美国颁布了世界上第一部《孤儿药法案》(Orphan Drug Act),“孤儿药”即罕见病用药。法案最初规定仅对无专利保护或专利已过期的罕见病用药给予7 年市场独占期。由于专利审查难,部分药品申请上市时所剩专利期短于7 年,客观上推迟了部分罕见病用药的上市,与立法初衷相悖[1]。《1985 年孤儿药修正案》(Orphan Drug Amendments of 1985) 取消了专利条件限制, 明确无论专利状态如何,符合条件的罕见病用药获批上市后均可获得7 年市场独占期。《1988 年孤儿药修正案》(Orphan Drug Amendments of 1988) 规定, 已上市的罕见病用药若停止生产, 应至少提前1 年通知美国食品药品监督管理局(Food and Drug Administration,FDA)。《2017 年FDA 重新授权法案》(FDA Reauthorization Act of 2017,FDARA) 进一步完善了相同药品、相同疾病或状况、临床优势等的认定规则。1.1.2 关键制度要素第一,美国罕见病用药市场独占制度以罕见病用药认定为前提。根据《美国法典》(United States Code,U.S.C.)第21 编第360bb条(a)款(2)项[21 U.S.C.§360bb(a)(2)],罕见病是指在美国患病人数低于20 万人的疾病或病症;如果患病人数超过20 万人,但有合理理由认为药物研发成本无法通过美国市场销售额收回,也可以纳入罕见病范围。申请人可以针对尚未获批的新药申请罕见病用药认定,也可以针对已上市药品新适应症申请认定。美国也允许针对常见疾病中的特定“孤儿亚组”申请罕见病用药资格,但要求亚组划分具有医学合理性,不能仅为降低患病人数而人为拆分疾病[2]。第二, 美国罕见病用药市场独占权的核心规则。根据21 U.S.C.§360cc(a), 获得罕见病用药认定的药品经 FDA 批准上市后,除法定情形外,自获批之日起7 年内,FDA 不得批准其他申请人针对相同药品用于相同罕见病或病症提交的上市申请。相同药品主要从“活性部分/主要分子结构特征”和“用途”2个维度予以界定:对于小分子药物,指活性部分相同且用于相同用途;对于大分子药物,指主要分子结构特征相同且用于相同用途。若后续药品能够证明具有临床优势,则可不被视为相同药品。FDA 从有效性、安全性、对患者护理的重大贡献3 个维度考量临床优势。根据《联邦法规汇编》(Code of Federal Regulations,CFR) 第21 编第316.34 条(21 CFR§316.34)规定,FDA在批准罕见病用药上市时向药品申请人出具书面通知,确认授予市场独占权, 并告知企业需履行的义务。FDA 通过《经过治疗等效性评价批准的药品目录》(Approved Drug Products with Therapeutic Equivalence Evaluations,又称《橙皮书》)对外披露化学药品罕见病用药市场独占信息,生物制品罕见病用药独占信息则在《紫皮书:已许可生物制品数据库》(Purple Book:Database of Licensed Biological Products)中登记公示。第三, 市场独占期的豁免情形与供应保障义务。根据21 U.S.C.§360cc(b) 和21 CFR§316.31(a), 在7 年市场独占期内,若出现下列情形之一,FDA 可批准相同药品的上市申请:①市场独占权被撤回或罕见病用药认定被撤销。②药品上市许可被撤回。③持有人书面同意FDA 批准其他上市申请。④持有人未能按照要求保障药品供应。根据21 CFR §316.36,当FDA 有理由认为罕见病用药独占权人无法保障药品供应时,应当通知独占权人,要求其在指定期限内选择以下方式之一:①按照FDA 要求,以书面、口头或二者结合的方式提交意见与数据,证明可在合理时间内落实保障供应的措施。②提交书面同意书,允许FDA 在7 年市场独占期届满前批准相同药品的上市申请。若持有人在指定期限内未采取任何措施,FDA 可签发书面命令撤回该药品的市场独占权。该命令需载明调查结论,且一经签发即构成FDA的最终行政决定。1.1.3 实施效果及典型案例美国罕见病用药系列政策促进了罕见病用药研发。自1983年以来, 美国罕见病用药临床试验数量、认定及批准的罕见病用药数量均持续增加。2025年,FDA 药品评价与研究中心(Center for Drug Evaluation and Research,CDER) 全年共批准46 个新药, 其中23 个获得罕见病用药资格认定,占比50%。但美国罕见病用药市场独占制度在实施中也存在同一药品多次申请市场独占、过度细分疾病亚组等问题[3]。例如,伊马替尼因不同的罕见病适应症先后获得多个罕见病用药市场独占期,独占期累计持续约20 年(表1)。此外,部分判例也揭示了罕见病用药市场独占制度实施中的焦点问题。例如,在2012 年Depomed 公司诉美国卫生与公众服务部案中[4],争议的焦点在于“已经获得罕见病用药认定的药品,在获批上市时能否当然获得市场独占权”。该案中,2000年已有相同药品加巴喷丁速释剂型用于治疗带状疱疹神经痛,但未申请罕见病用药认定。2010年,Depomed 公司的加巴喷丁缓释剂型基于安全性优势的合理假设获得罕见病用药认定,理由是其采用胃滞留缓释技术,可实现每日1 次、晚餐后给药,相较既有速释剂型每日3 次给药,可能减少眩晕、嗜睡等中枢神经系统不良反应。2011 年,该缓释制剂依赖速释制剂的部分安全性、有效性结论,并基于一项多中心、随机、双盲、安慰剂对照临床试验,证明其相较于安慰剂可改善带状疱疹神经痛,获批上市。此后,FDA 以上市阶段未提供实质证据证明临床优势为由,拒绝授予其市场独占权。FDA 主要基于2 点考量:①防止药企通过微小配方调整获取连续市场独占权。②确保获得市场独占权的药品在疗效、安全性或患者护理方面确实优于已上市相同药品,保障患者真正受益。本案中,地方法院判决Depomed 胜诉。但此后国会通过FDARA 第607 条修订《联邦食品、药品和化妆品法案》(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act,FD&C Act)第527 条,并在21 CFR §316 中进一步明确:罕见病用药在认定阶段和批准阶段适用不同标准的临床优势判断框架,即认定阶段仅需提出临床优势的合理假设,但上市阶段若存在相同药品,则必须提供临床试验证据证明疗效更优、安全性更高或在患者护理方面具有重大贡献。再如, 在2019 年Catalyst公司诉FDA 案中[5],争议的焦点在于“罕见病用药认定时针对某一疾病, 获批时明确限定具体适用人群, 独占期范围应当如何确定”。该案中,Catalyst公司的磷酸阿米吡啶罕见病用药认定范围为治疗兰伯特- 伊顿肌无力综合征(Lambert-Eaton myasthenic syndrome,LEMS), 获批适应症为治疗成人LEMS。FDA 随后批准Jacobus 公司“ 相同药品” 阿米吡啶,用于治疗6~17 岁儿童及青少年LEMS。FDA 认为,Catalyst 公司的市场独占期应限定于其获批适应症范围内,即成人LEMS,不阻却相同药品获批用于儿童LEMS。虽然美国联邦巡回上诉法院判决Catalyst公司胜诉, 要求FDA 撤销对Jacobus 公司的上市批准(FDA于2022 年2 月1 日将最终批准转为暂时性批准),但FDA 坚持市场独占期应限定于获批适应症范围内。美国国会通过的《2026财年综合拨款法案》(Consolidated Appropriations Act, 2026)修订了FD&C 法案第527 条规定,明确罕见病用药独占权范围为“相同药品获批的相同用途或适应症”,从立法层面确立了FDA 关于孤儿药独占权范围的解释。1.2 欧盟1.2.1 立法历程1999 年, 欧洲议会、欧盟理事会通过《孤儿药条例》[Regulation (EC) No 141/2000],明确对符合条件的罕见病用药给予10 年市场独占期。2000年,欧盟委员会发布配套实施细则《关于孤儿药认定标准及“相似药品” 与“ 临床优势” 概念界定的实施条例》[Regulation(EC) No 847/2000],细化罕见病用药认定、相似药品与临床优势的判定标准。2006 年,欧洲议会、欧盟理事会通过《儿科用药条例》[Regulation (EC) No1901/2006], 明确若罕见病用药按要求完成指定的儿科研究计划并通过核查,无论是否新增儿科适应症,均可获得2 年市场独占期延长。2018 年, 欧盟委员会发布《修订Regulation (EC)847/2000 有关“相似药品”定义的条例》[Regulation (EU) No2018/781],更新生物制品与先进治疗产品相似药品判定规则。1.2.2 关键制度要素第一,欧盟罕见病用药市场独占制度以罕见病用药认定为前提。罕见病用药认定需要同时满足2 项条件:①用于诊断、预防或治疗危及生命或慢性使人衰弱的疾病,在提出申请时该疾病在欧盟影响不超过5/10000 的人口;或若无激励措施,该药品上市销售不太可能产生足够的回报。②目前欧盟尚无已获授权的令人满意的诊断、预防或治疗相关疾病的方法,或虽存在此类方法,但该药品将对受该疾病影响的人带来显著获益。“显著获益”指相比于现有疗法(如手术、放射治疗、医疗器械等),更加有效、更加安全,或对患者护理具有显著改善。在罕见病用药亚组认定上,欧盟要求亚组必须有明显且可评估的特征,与疾病有合理联系,并且上述特征对药品发挥诊断、预防、治疗作用必不可少。第二,欧盟罕见病用药市场独占权的核心规则。根据《孤儿药条例》第8 条第1 款,如果某药品已被认定为罕见病用药并被授予上市许可,在不影响知识产权法或欧盟其他法律规定的情况下,自该罕见病用药获得上市许可之日起10 年内,欧盟及其成员国不得受理针对相同适应症的相似药品上市许可申请,或将既有上市许可的相似药品的适应症延伸至该相同适应症的申请。根据第8 条第2 款及相关指南,在独占期第5 年结束时,若欧盟成员国有充分迹象表明某一罕见病用药不再符合罕见病用药认定的标准,应通知欧洲药品管理局(European Medicines Agency,EMA)对其进行审核。经审核确认不符合的,如现有证据表明该药品的盈利水平已足以使其不再需要维持市场独占权,则该期限可缩短至6 年。第三,市场独占期的豁免情形。根据《孤儿药条例》第8 条第3 款,在不影响知识产权法或欧盟其他法律规定的情况下,若出现以下情形之一,可对相同适应症的相似药品授予上市许可:①原罕见病用药持有人同意相似药品申请人的上市申请。②原罕见病用药持有人无法提供足够数量的药品,相似药品上市许可申请人应当提交包含供应短缺细节的报告,并证明患者在罕见病适应症中需求未被满足。③尽管该药品与已获批的罕见病用药相似,但其在安全性、有效性或其他方面具有临床优势。1.2.3 实施效果及典型案例欧盟罕见病用药系列政策促进了罕见病用药研发。2000~2025 年, 欧盟累计共有4797 个药品申请罕见病用药认定,其中3175 个获得罕见病用药认定;首次获批上市的罕见病用药共278 个,其中64 个药品在完成后续临床研究后,新增获批第二个罕见病治疗适应症[6]。然而,欧盟罕见病用药市场独占制度实施中也存在一些挑战。例如,欧盟设立了定期评估条款,但因“获得足够的利润”难以评估,该条款在实践中并未被援引过。此外,部分判例揭示了欧盟“显著获益”和“临床优势”的区别,某种程度上也可为我国罕见病用药市场独占期制度构建提供借鉴。在2016 年Mylan 公司诉欧盟委员会案中, 争议焦点在于“豁免罕见病用药市场独占的临床优势与获得罕见病用药认定所需的显著获益是否应当遵循统一的评估标准”。该案中,1999年诺华原研产品妥布霉素吸入溶液(TOBI) 获批用于囊性纤维化合并铜绿假单胞菌肺部感染;2003 年,同活性成分的干粉吸入制剂妥布霉素吸入粉雾剂(TOBI Podhaler)凭借给药时长缩短、便携装置提升用药依从性等显著临床获益,获得罕见病用药资格,2011 年上市并享有10 年市场独占期。2014 年,VVB 制药提交同适应症仿制药妥布霉素吸入溶液(Tobramycin VVB)上市申请,欧盟人用药品委员会认为该产品可降低咳嗽不良反应发生率、避免干粉制剂引起的治疗中断,对无法耐受干粉吸入的囊性纤维化亚组人群安全性更优,满足临床优势豁免条件,于2016 年批准其上市。诺华随即提起诉讼,请求撤销VVB 产品的上市许可(后因药品权利转让,Mylan 承接原告身份)。Mylan 主张,“显著获益”与“临床优势”均围绕疗效、安全性、患者护理3 大维度设立,二者概念可互换,应当采用统一的整体获益风险评估标准;仿制药妥布霉素吸入溶液仅在亚组人群安全性方面存在优势,并非全人群整体获益风险评估,不能认定其具备突破独占权所需的临床优势。此后,欧盟普通法院一审判决[7] 与欧盟法院终审判决[8] 均驳回了Mylan 的诉讼请求,认为罕见病用药认定阶段的“显著获益”需对全体患者综合权衡整体获益,而独占权豁免通道的“临床优势”评估门槛较低,针对部分细分人群证明单一维度临床改善即可,两类标准的适用场景与评估逻辑相互独立。在一定程度上,这与美国罕见病用药认定阶段、批准阶段对临床优势双重判定标准的实际效果存在异曲同工之处。此外,部分文献报道了欧盟罕见病用药市场独占期内企业主动撤回罕见病用药认定的案例。据统计,2000~2024 年间, 涉及市场独占期内罕见病用药认定撤回的共41 个适应症,对应23个罕见病用药。撤回的原因包括:① 9个(39.13%)因拓展新适应症时无法证明其显著临床获益而撤回罕见病用药认定。② 7个(30.43%)因企业完成指定儿科研究,申请6 个月补充保护证书(supplementary protection certificate,SPC)延长, 主动放弃罕见病用药额外2 年的市场独占获益(主要原因在于SPC 延长针对整个分子,而罕见病用药市场独占延长仅针对该适应症)。③ 5个(21.73%)新增适应症不符合罕见病的范畴而撤回罕见病用药认定。④另有2 例撤回原因无明确追溯依据[9]。总体而言,欧盟罕见病用药认定管理较美国更为严格。欧盟不允许同一个上市许可同时包含罕见病用药适应症和非罕见病用药适应症,同时要求罕见病用药适应症符合显著获益的要求。欧盟于2023 年推出药品立法改革一揽子计划,2025 年底欧盟理事会与欧洲议会就欧盟药品法规一揽子方案达成协议,法案拟于2026 年秋季审议表决。针对罕见病用药市场独占期,欧盟拟将授予方式从“以单一适应症为单位”调整为“以产品为单位”。新法规拟将罕见病用药基础市场独占期改为9 年,“突破性罕见病用药”可获得11 年市场独占期;在罕见病用药市场独占期届满至少2 年前获批新的罕见病用药适应症,可延长1 年独占期,此类延长最多可授予2 次;符合儿科独占规定的,可获得6 个月SPC延长。最新的立法动态体现了欧盟对罕见病用药领域一贯审慎的监管思路,避免同一品种人为拆分罕见病用药适应症获得多重独占,更好地平衡罕见病研发创新与药品可及性。02我国罕见病用药市场独占制度构建2.1 我国罕见病政策总体情况区别于美国、欧盟等国家和地区,我国官方层面尚无罕见病定义,也未实行罕见病用药认定管理制度。实践中以罕见病目录作为管理依据。国家卫生健康委员会(以下简称国家卫生健康委)牵头制定罕见病目录遴选规则,明确纳入目录的病种需同时满足4 项条件:①国际国内有证据表明发病率或患病率较低;②对患者和家庭危害较大;③有明确诊断方法;④有治疗或干预手段、经济可负担,或尚无有效治疗或干预手段、但已纳入国家科研专项[10]。对相关主体提出的罕见病病种增补申请,经专家技术论证、公开征求意见等程序后确定目录清单。2018 年5 月和2023 年9月,国家卫生健康委牵头、多部门联合发布两批罕见病目录,共收录207 种罕见病病种。此外,2015 年以来,国务院及相关部委围绕罕见病诊疗、罕见病用药研发、生产、流通、供应保障及医疗保障等出台了一系列政策,持续优化罕见病用药产业生态,提升罕见病患者用药可及性。2019 年修订的《中华人民共和国药品管理法》明确鼓励治疗罕见病的新药研制,对罕见病新药予以优先审评审批。《条例》《药品注册管理办法》进一步细化了对罕见病用药的相关支持措施。国家药品监督管理局(以下简称国家药监局)药品审评中心持续健全罕见病用药研发技术指导原则、实施罕见病用药关爱计划等,加快罕见病用药上市。根据国家药监局及行业报告相关数据显示,截至2024 年底,207 个病种中已有101 种罕见病在国内获批上市药物,涉及193个罕见病用药(以通用名计)。从药品类型来看,131 个罕见病用药为化学药品,以3 类(12 个)、5.1 类(42 个)、原进口药(21 个)为主;62 个罕见病用药为生物制品,以3.1 类(20 个)和原进口药(25 个)为主[11]。2.2 我国罕见病用药市场独占制度构建的关键考量因素2.2.1 罕见病及罕见病用药的范畴界定美国、欧盟罕见病用药市场独占制度以罕见病用药认定为前提,只有获得罕见病用药认定,才能获得相应的市场独占权。我国罕见病用药市场独占制度落地运行, 首先需要明确罕见病及罕见病用药范围。考虑到部门职责划分及我国绝大多数罕见病缺乏流行病学数据,现阶段以国家卫生健康委牵头发布的罕见病目录为抓手确定罕见病用药范围,更有利于制度的早期落地执行,同时应推动罕见病目录的适时动态更新。若由国家药监局药品审评中心开展罕见病用药认定,可参考国际做法,从流行病学、疾病严重程度、显著获益、研发可行性等维度进行认定,但应从国家层面逐步明确罕见病定义,做好罕见病定义、罕见病目录、罕见病用药之间的制度衔接。考虑现阶段我国上市的罕见病用药以化学药品5.1 类、3 类及生物制品3.1 类为主,建议将符合条件的首家“ 中国新” 药品纳入保护范围, 突出满足患者需求的价值导向。2.2.2 保护强度与临床优势的判定美国、欧盟罕见病用药市场独占制度在执行中着重细化“相同/ 相似药品”“临床优势”“显著获益”等界定,其罕见病用药市场独占权保护的是发挥药理作用的“活性部分”,后续“相同/相似药品”仅在具备临床优势或显著获益等条件时,方能获批上市并获得市场独占权,以限制企业通过微小配方调整获取连续市场独占权。此种制度设计下不再区分创新药、改良型新药,“临床优势”判定是核心标准。我国制度构建中可借鉴美国、欧盟关于相同/ 相似药品、相同用途等界定,对临床优势也可提出比目前改良型新药上市更加严格的要求,如要求有头对头的临床试验数据支持等。若以罕见病目录为抓手,则无需考虑美国、欧盟政策执行中拆分适应症的问题。但“相同用途”的界定仍需进一步明确,如前述美国Catalyst 案中,A 品种获得成人适应症、后续相同/相似B 品种获得儿童适应症,B品种能否获得市场独占权,有待立法明确。2.2.3 供应保障义务《条例》第二十一条明确规定,持有人不履行保障药品供应承诺的,市场独占期终止。建议在给予药品市场独占权的同时,明确持有人的供应保障义务,当药品监管部门有理由认为持有人无法保障供应时,持有人应及时提交意见与数据,证明可在合理时间内落实保障供应措施;或者由相似药品上市许可申请人提交包含供应短缺细节的报告。当确认持有人无法保障供应时,由药品监管部门公告市场独占期终止。2.2.4 市场独占期认定起点和终止程序美国、欧盟罕见病用药市场独占期均以药品上市批准之日作为起算节点。考虑我国试验数据保护期、专利链接首仿药市场独占期也采用同样的起算规则,建议罕见病用药市场独占期统一以药品上市许可批准之日作为起算点。关于终止情形,《条例》提及的主要为持有人不能履行供应保障承诺。针对药品批准证明文件被撤销、吊销、注销,以及持有人主动放弃市场独占等情形,市场独占期也应当终止。具体程序上,可由国务院药品监管部门对外公告独占期的终止。03欧美儿童用药市场独占制度比较分析3.1 美国3.1.1 立法历程美国儿童用药市场独占制度的建立,源于儿童用药不足、大多数药品缺乏儿童用药标签的临床困境。1994 年,FDA 发布《处方药标签内容与格式的特殊要求:修订标签中“儿科使用”分项》(Specific Requirements on Content and Format of Labeling for Human Prescription Drugs; Revision of “Pediatric Use” Subsection in the Labeling)最终规则(又称《儿科标签规则》),要求企业提供已上市处方药的儿科使用信息。由于该规则为自愿性措施,未能有效推动企业开展儿科研究,效果有限。1997 年, 美国国会通过《FDA现代化法案》(Food and Drug Administration Modernization Act of 1997,FDAMA), 规定若企业按照FDA 发布的书面请求主动完成儿科研究,不论研究结果是否支持该药物用于儿童,均可获得6 个月儿童用药市场独占期。该政策推动了儿科研究的开展,但由于采用自愿原则,企业将有限的资源优先用于高销售额产品的儿科研究, 存在逆向选择问题。1998 年,FDA 发布《要求药品生产企业评估新药及生物制品在儿科患者中安全性和有效性的法规》(Regulations Requiring Manufacturers to Assess the Safety and Effectiveness of New Drugs and Biological Products in Pediatric Patients,又称《儿科规则》),尝试强制药企开展儿科研究,但因与FDAMA 自愿原则冲突,于2002 年被联邦法院判定无效。2002年,美国国会通过《儿童最佳药品法案》(Best Pharmaceuticals for Children Act,BPCA),再次明确儿童用药市场独占制度。2003 年,美国颁布《儿科研究公平法案》(Pediatric Research Equity Act,PREA), 规定除非经FDA 豁免( 如罕见病用药等不适用情形),企业对提出新药申请或补充申请的药品必须开展儿科研究。由此,美国形成了“激励-强制” 相结合的儿童用药监管体系。2007 年《FDA 修正案》(Food and Drug Administration Amendments Act of 2007)与2012 年《FDA 安全和创新法案》(Food and Drug Administration Safety and Innovation Act,FDASIA)将BPCA、PREA定为永久性法律;2017 年FDARA 细化了分子靶向抗肿瘤药物的儿科研究要求,持续完善制度设计。3.1.2 关键制度要素第一,儿童用药市场独占期的授予条件。儿童用药市场独占期的授予需满足5 项条件:①需获得FDA 出具的书面请求,且申请人已对该请求作出书面同意。书面请求可由FDA 依职权主动出具,也可由申请人提出申请后经FDA 审核出具。②持有人需严格按照书面请求的要求完成儿科研究,且研究报告需与新药申请或已获批申请的补充申请等同步提交FDA 审查。③儿科研究需采用合规适宜的研究方法,在书面请求载明的时限内,完成针对各目标儿科年龄段的相关研究。④经FDA 核查确认,研究报告符合书面请求要求,研究过程严格遵循普遍认可的科学准则与试验方案,报告内容及形式均符合药品申报的法定要求。⑤ FDA 作出儿童用药市场独占期授予决定时,该药品已有的独占期剩余时长需超过9 个月[12]。第二,儿童用药市场独占期的性质、授予范围与公示方式。美国儿童用药市场独占是一种附加型独占,不能独立存在,需附加于该药品已有的数据独占期或专利保护期之上,将期限延长6个月。法律规定了例外情形:当补充申请符合数据独占期的授予条件时,即使相关产品无剩余独占期,仍可将儿童用药市场独占期附加于该补充申请获得的新独占期上。例如,已过全部专利与数据独占期的药品,通过补充申请新增儿科适应症并取得3 年数据独占期,可附加6 个月儿童用药市场独占期。美国儿童用药市场独占期的适用范围较广,不限于开展儿科研究的单一产品,而是覆盖申请人名下所有含相同活性部分、享有专利保护期或数据独占期的产品。例如,若某企业拥有含同一活性部分的口服制剂、外用乳膏和眼用制剂,且上述产品均有尚未到期的专利保护期或数据独占期,在该企业按照FDA 书面请求完成儿科研究后,其所有含该活性部分的剂型及全部适应症,均将附加6 个月的儿童用药独占期[13]。若儿科研究符合儿童用药市场独占的授予条件,FDA 将在官网公告审核结果,同时在《橙皮书》相应专利或数据独占期词条下,新增含“PED”词缀的专利/ 数据独占期词条,以实现相关专利或独占期在官方登记平台的期限延长。第三,二次儿童用药市场独占期的授予条件。申请人完成FDA 第二次书面请求要求的儿科研究后,可获得二次儿童用药市场独占期。特定药品儿童用药市场独占期最多授予两次,累计延长保护期限12 个月。二次独占的适用场景仅限于新增儿科适应症,且该适应症需符合3 年数据独占期授予条件,对应的6 个月儿科独占期仅能附加于该3 年数据独占期之上[14]。第四,BPCA 下儿科研究与PREA 强制开展的儿科研究的区别。BPCA 下儿科研究基于FDA 的书面请求,由申请人自愿开展。PREA 强制要求所有药品、生物制品的新药申请或补充申请(除非经FDA 豁免)均需开展儿科研究,确保儿科研究不再是事后考虑,而是与成人药物开发同步规划。根据FDA 2023年发布的《儿科药物开发:监管考量——遵守〈儿科研究公平法案〉及根据〈儿童最佳药品法案〉获得儿科独占权资格》(Pediatric Drug Development: Regulatory Considerations – Complying with PREA and Qualifying for Pediatric Exclusivity Under the BPCA)草案,拟明确书面请求仅针对超出PREA 法定强制范围且有希望为儿童群体带来临床获益的额外儿科研究,进一步厘清二者关系[14]。3.1.3 实施效果美国儿童用药市场独占制度的持续完善,推动了儿科临床试验的开展。FDA 数据显示,药品说明书中儿科信息的修改首次出现于1998 年,此后总体呈波动上升趋势。1998 年《儿科规则》虽为早期儿科标签变更提供了依据,但因实施效果不佳、未能有效推动儿科研究开展,后续已被废止。2002 年BPCA 与2003年PREA 实施后,标签变更次数随之显著增长。1998~2025 年间,依据PREA 产生的儿科信息变更占比最高, 达64%(854 次);依据BPCA 产生的儿科信息变更占22%(301 次);同时依据BPCA 与PREA 产生的标签变更占比1 0 % ( 1 3 2 次);仅依据《儿科规则》产生的变更占比4%(48 次)( 图1~2)。BPCA与PREA 的实施, 通过推动儿科研究显著提升了标签变更数量。但由于获取和完成FDA 的书面请求难度较高,实际开展的儿科研究数量有限,直接带动的儿科标签变更次数也相对有限。3.2 欧盟3.2.1 立法历程欧盟儿童用药市场独占制度的建立,同样源于儿童用药不足的问题。20 世纪80 年代,受伦理风险、研发成本高及市场回报有限等因素影响,欧洲多数药企在药物研发过程中往往将儿童群体排除在临床试验之外,导致大量药品上市后缺乏儿童用药信息,儿童超说明书用药现象较为普遍。1997 年, 欧盟委员会召开圆桌会议,首次提出建立专门的儿童用药监管制度[15]。2004 年,欧盟委员会正式提交儿童用药立法提案。2006 年12 月,欧盟议会、欧盟理事会联合出台《儿科用药条例》[Regulation (EC) No1901/2006][16],规定申请人提交上市申请或新适应症、新剂型及新给药途径申请时,需同步提交完成的儿科研究结果,或儿科研究豁免、延期证明文件;若企业完成商定的儿科研究,欧盟将该药品现有的专利SPC 延长6 个月。3.2.2 关键制度要素第一,儿童用药市场独占期的授予条件。儿童用药市场独占期的授予需满足4 项条件[17] :①提交一份征得EMA 儿科委员会(paediatric committee,PDCO)同意的儿科研究计划。②申请人在规定时间内完成儿科研究,提交PDCO 审核通过;需要注意的是,儿科研究结果是否支持药品上市或新适应症、新剂型及新给药途径的许可不在欧盟授予儿童用药市场独占期的考虑范围内。③采取集中审评程序或非集中审评程序申请儿童用药市场独占期的药品,均应获得欧盟所有成员国的上市许可;全部儿科研究结果均应载入产品特性概要,成员国主管机构经评估认定相关信息对患者有益,可酌情将对应内容纳入药品说明书中。④药品应按照EMA 规定获得相应的SPC。第二,儿童用药市场独占期的性质、授予范围与方式。欧盟儿童用药市场独占期同样是一种附加性独占,不能独立存在,需附加于SPC 上。SPC 是对某一产品基础专利的延长, 基础专利包括产品专利、方法专利及用途专利,SPC 延长应遵循欧盟《关于药品补充保护证书的条例》[Regulation (EC) No469/2009] 规定[18]。SPC 延长的保护范围不仅限于开展儿科研究的产品或儿科适应症,而是覆盖基础专利的保护范围。SPC 延长需由企业向各成员国知识产权主管机构分别提交申请,各成员国专利局分别审批、登记。第三,儿童用药市场独占期的适用情形与延长期限。①完成商定儿科研究的新药,可获得6个月SPC 延长。②已上市药品完成商定儿科研究并新增儿科适应症的,可选择数据保护期延长1 年或6 个月SPC 延长。③针对罕见病用药,可在其原有10 年市场独占期基础上延长2 年。第四,儿科使用上市许可制度。针对已上市但不受专利保护的药品,欧盟建立了儿科使用上市许可(paediatric-use marketing authorisation,PUMA)制度。申请人完成商定的儿科研究并提交风险管理计划,获批仅用于儿科的上市许可,可享受8 年数据保护期与10 年市场保护期。第五,儿科研究计划。欧盟儿童用药市场独占期与儿科研究计划直接关联。申请人需在成人Ⅱ期临床研究启动阶段且不晚于成人Ⅲ期临床研究启动时提交儿科研究计划,由PDCO 审核,或者申请豁免或延期。豁免情形包括:该药品在儿童患者中无效或不安全;该药品针对的疾病仅发生于成人;与儿童现有疗法相比,无显著治疗获益。延期情形包括:科学技术理由;公共健康理由;在开展儿科研究前先开展成人研究更为合适;儿科研究较成人研究耗时更长等。3.2.3 实施效果根据欧盟官方统计数据,2007~2015 年期间,PDCO 共受理1994 份儿科研究计划申请和408 份儿科研究全豁免申请,其中同意1918 份儿科研究计划申请和379 份儿科研究全豁免申请,主动发出42 份儿科研究全豁免申请(表2)[19]。儿科研究计划实施中存在多次修改和推迟的情况,约43% 的修改请求与研究时间线有关,修改后儿科研究计划完成时间推迟约1.5 年。2007~2015 年期间, 共99项儿科研究计划已完成,65 个药品获得儿科研究计划合规声明且在产品特性概要中反映了儿科研究结果,44 个药品实际获得市场独占激励,包括39 个SPC 延长、3 个罕见病用药附加市场独占期及2 个PUMA 获批。总体而言,儿科研究因儿童受试者招募困难、研究周期长等原因, 往往难以按时完成。此外,由于缺乏可延长的SPC,部分药品无法获得市场独占激励。PUMA 总体数量偏少,与产品上市时间长、超说明书使用率高、随机对照试验开展困难、医务人员缺乏研究老药动力,以及市场上已存在低价仿制药导致PUMA批准后价格难以提高等因素有关,反映出过专利期药品开展儿科研究面临较大挑战。04我国儿童用药市场独占制度构建研究4.1 我国儿童用药政策总体情况我国持续完善儿童用药制度,加快儿童用药高质量发展。2026年5 月,国家卫生健康委等8 部门联合印发《关于改革完善儿童用药供应保障机制的实施意见》,从儿童用药研发创新、生产供应能力、支付保障、服务水平等各环节健全配套支持政策。为促进儿童适宜品种、剂型、规格的研发创制,国家卫生健康委牵头印发5 批鼓励研发申报儿童药品清单,累计纳入145 个品种。国家药监局明确鼓励儿童用药研发创新,对儿童用药予以优先审评审批,通过持续健全儿童用药研发技术指导原则、实施“儿童抗肿瘤药物星光计划”等多项举措,加快儿童用药上市。根据国家药品编码本位码数据库,2020~2024 年, 我国共批准8632 个药品(以批准文号计),其中儿童用药2186 个(化学药品2094 个、生物制品92个)。从适用人群看,123 个为儿童专用药,2063 个为儿童成人共用药。从2094 个化药药品注册分类看,1 类7 个、2 类28 个、3 类655 个、4 类1182 个、5.1 类82 个、5.2 类72 个,原6 类68 个。4.2 我国儿童用药市场独占制度构建的关键考量因素4.2.1 市场独占的性质美国、欧盟儿童用药市场独占均为附加独占。企业完成商定的儿科研究并经监管部门确认后,即可获得市场独占激励,不论是否增加儿科用途。美国儿童用药市场独占可以附加在数据保护期或专利保护期上;欧盟儿童用药市场独占则主要体现为SPC 延长、罕见病用药市场独占期延长、数据保护期延长及PUMA 等形式。但欧美制度的核心均为延长基础专利或化合物数据保护期,适用于同活性成分的所有药品。根据《条例》第二十一条第二款规定,对儿童用药品新品种、采用新剂型或者新规格的儿童用药品、增加儿童适应症的药品,符合条件的,给予不超过2 年的市场独占期。可以看出,与美国、欧盟不同,我国采用的是以实际审批结果为导向的市场独占制度设计。本文采用数据推演方式,以2020~2024 年间批准的1 类、2类儿童用药为例,模拟独立型市场独占与附加型市场独占的实际效果(假设1 类、2 类药均按照《药品试验数据保护实施办法》获得数据保护期)。针对1 类药。2020~2024 年期间,我国共批准4 个1 类儿童用药(以通用名计),均为儿童成人共用药。成人临床试验方面,4个药品均开展了关键Ⅱ期或Ⅲ期试验;儿童临床试验方面,3 个开展了Ⅲ期试验,1 个未查询到相应临床试验。专利方面,4 个药品均有化合物、组合物、医药用途专利。若为独立型独占,儿童用药市场独占期将被数据保护期或专利期覆盖;若为附加型独占,则可延长相应的保护期。针对2 类药。2020~2024 年期间,我国共批准19 个2 类儿童用药(以通用名计),其中6 个为儿童专用药、13 个为儿童成人共用药。13 个共用药中,11 个选择成人和儿童适应症同时上市,2个选择先上市成人适应症再上市儿童适应症。6 个儿童专用药中,2 个开展了Ⅲ期试验,1 个开展了Ⅱ期试验,3 个因同活性成分其他剂型上市已久、安全性特征已知,仅开展人体生物等效性研究或豁免临床试验。11 个成人、儿童适应症同时上市的共用药中,成人临床试验方面5 个开展Ⅲ期、4 个开展Ⅰ期、2 个仅开展生物等效性研究;儿童临床试验方面5个开展了Ⅲ期,其余6 个未查询到相应临床试验。2 个先上市成人、后上市儿童适应症的共用药,儿童临床试验均为Ⅲ期。专利方面,13 个共用药中11 个有化合物、组合物、医药用途专利,2 个未查到相关专利;6 个专用药中2个有化合物、组合物、医药用途专利,4 个未查到相关专利。假设开展Ⅱ期或Ⅲ期临床试验均可获得4 年试验数据保护期。19 个2 类药中,9 个无数据保护期,6 个无专利保护,其中2 个既无专利也无数据保护。若为独立型独占,将仅对2 个药品发挥保护作用;若为附加型独占,附加于数据保护期之后发挥作用比例为52.63%,附加于专利保护期之后发挥作用比例为68.42%,附加于专利和数据保护期之后发挥作用比例为89.47%。总体上,独立型市场独占运行机制更为简洁明了,但易导致激励作用被数据保护或专利保护所覆盖,激励效果可能有限;附加型独占激励作用更强,但需要类似于美国《橙皮书》等数据平台支撑,整合药品试验数据保护、专利、市场独占等信息,也可能涉及部门职能衔接。此外,对于《条例》第二十一条中增加儿童用药规格的情形,通常既无专利保护,也无数据保护,若采用附加型独占,在制度设计中也需单独考虑。4.2.2 儿童用药的定义及范畴2016 年,原国家卫生和计划生育委员会牵头印发《首批鼓励研发申报儿童药品清单》,将儿童用药界定为药品适应症包括儿科适应症或具备儿童用法用量。结合国家药监局药品审评中心儿童用药相关指导原则,建议沿用上述界定,同时包含儿童专用药和儿童成人共用药。此外,鉴于现阶段我国上市的儿童用药以化药5.1 类、3 类为主,建议将符合条件的首家“中国新”药品纳入保护范围,突出满足患者需求的价值导向。4.2.3 市场独占的期限设计《条例》明确对符合条件的儿童用药新品种、新剂型、新规格及新增儿童适应症的药品给予不超过2 年的市场独占期。考虑儿童用药新品种、新剂型、新增儿童适应症、新规格对满足临床需求的程度、研发上市的难易程度等存在一定的差异,可考虑给予差异化的市场独占期限,如新品种2 年、新剂型1 年、新适应症1 年、新规格0.5 年。4.2.4 市场独占期认定起点和终止程序美国、欧盟儿童用药市场独占期均为附加型独占,即延长现有的保护期,不存在独立的起算点。我国儿童用药市场独占期的授予以审批结果为导向,理论上具体起算点应根据性质为独立型或附加型分别确定,独立型从上市许可批准之日作为起算点,附加型主要延长现有独占期,不需考虑起算点。关于终止情形,除《条例》规定的持有人不能履行供应保障承诺外,药品批准证明文件被撤销、吊销、注销,以及持有人主动放弃市场独占等情形,亦应终止市场独占期。具体程序上,可由国务院药品监管部门对外公告独占期的终止。第一作者简介谢金平,博士,中国药科大学药品监管科学研究院,副教授。专业方向:医药政策与法规通讯作者简介邵蓉,博士,中国药科大学药品监管科学研究院,教授。专业方向:医药政策与法规【参考文献】详见纸刊。 欢迎大家订阅Welcome Everyone To Subscribe编辑:向丽审核:赵燕宜